Cass. civ., SS.UU., sentenza 30/04/2020, n. 08436

ciato la seguente SENTENZA sul ricorso 21702-2018 proposto da: ASSOCIAZIONE AGRICOLTORI MEDIO TAGLIAMENTO, CIVIDIN TITO GIACOMO, BARNA GIACOMO DECIMO, MARTINUZZI LAURA, MARTINUZZI FRANCO, DE ZORZI GUIDO, ILARDI GIO BATTA, CORTIULA CLARA ARGIA, BORTOLUSSI DOMENICO, MARTINUZZI GIOVANNI, SOVRAN SANTE, BISARO MIRANDA, CECONI MAURO, MARTINUZZI LEO, COMINOTTO ANGELO, DE ZORZI RAFFAELE, MILLIN ISABELLA, BARNA ERMINIO, DE SIMONE MARIA, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA

PAOLO EMILIO

32, presso lo studio dell'avvocato M F, che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato A P;

- ricorrenti -

MINISTERO DELL'AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO E DEL MARE, in persona del Ministro pro tempore, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, AUTORITA' DI BACINO DEI FIUMI ISONZO, TAGLIAMENTO, PIAVE, BRENTA-BACCHIGLIONE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI

PORTOGHESI

12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- con troricorrenti e ricorrenti incidentali -

contro

ASSOCIAZIONE AGRICOLTORI MEDIO TAGLIAMENTO, CIVIDIN TITO GIACOMO, BARNA GIACOMO DECIMO, MARTINUZZI LAURA, MARTINUZZI FRANCO, DE ZORZI GUIDO, ILARDI GIO BATTA, CORTIULA CLARA ARGIA, BORTOLUSSI DOMENICO, MARTINUZZI GIOVANNI, SOVRAN SANTE, BISARO MIRANDA, CECONI MAURO, MARTINUZZI LEO, COMINOTTO ANGELO, DE ZORZI RAFFAELE, MILLIN ISABELLA, BARNA ERMINIO, DE SIMONE MARIA, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA

PAOLO EMILIO

32, presso lo studio dell'avvocato M F, che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato A P;
- controricorrenti all'incidentale - nonchè

contro

REGIONE AUTONOMA FRIULI VENEZIA GIULIA;
- intimata - avverso la sentenza n. 7/2018 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE, depositata il 09/01/2018. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 05/11/2019 dal Consigliere MARIA ACIERNO;
Ric. 2018 n. 21702 sez. SU - ud. 05-11-2019 -2- udito il Pubblico Ministero, in persona dell'Avvocato Generale MARCELLO MATERA, che ha concluso per il rigetto del ricorso principale ed incidentale;
uditi gli avvocati Andrea Pavanini ed Antonello Brunetti per l'Avvocatura Generale dello Stato.

FATTI DI CAUSA

1. I ricorrenti, in qualità di proprietari di terreni o conduttori di aziende agricole nei comuni di Pinziano al Tagliamento, Spilimbergo e Maniago, hanno richiesto l'annullamento del "Piano assetto idrogeologico dei quattro bacini",(d'ora in avanti P.A.I.) relativo ai fiumi Tagliamento, Piave,Brenta e Isonzo, approvato con DPCM del 20/11/2013 e pubblicato in G.U. il 28/4/2014, per essere stata adottata una metodologia errata per classificare i terreni oggettD del Piano.

1.1. In particolare hanno censurato: l'inosservanza dei termini perentori indicati dalla legge per l'adozione e l'approvazione del Piano e la conseguente carenza di potere e difetto di legittimazione nell'esercizio della funzione di pianificazione espressa con strumento invalido;
il mancato rispetto dei criteri indicati nel DPCM relativi alla perimetrazione delle aree a rischio idrogeologico e nella programmazione della mitigazione del rischio;
la creazione illegittima di nuove classificazioni quali l'area fluviale e la zona ad attenzione idraulica;
l'invalidità derivata del P.A.I. dovuto alla nullità del Piano stralcio dichiarata da precedente sentenza del T.S.A.P. passata in giudicato;
l'inosservanza delle norme a tutela della partecipazione dei privati al procedimento;
l'illegittimità del DPCM iove se ne fissasse la vigenza dal giorno successivo alla delibera di adozione del Piano invece che dalla pubblicazione in G.U. Ric. 2018 n. 21702 sez. SU - ud. 05-11-2019 -3- 2. Il T.S.A.P. ha rigettato il ricorso sulla base delle seguenti considerazioni: a) in relazione alla funzione pianificatoria, è stato affermato che il

DPCM

29/9/98 ha previsto l'utilizzo dei principi comunitari di "precauzione, prevenzione e prevedibilità" che consentono l'adozione di misure cautelative di tutela anticipata nell'ipotesi in cui le conoscenze tecnico scientifiche non siano suscettibili di fornire risposte univoche così da comprendere non solo la probabilità del pericolo ma anche la sua possibilità. Ne consegue la legittimità dell'esercizio della funzione pianificatoria del provvedimento;
b) sul difetto di legittimazione per la mancata individuazione delle classi di rischio in relazione alle aree classificate a pericolosità idraulica e specularmente per la identificazione, nel piano, di autonome zone di pericolosità come le "aree fluviali", è stata esclusa la violazione del DPCM del 1998 il quale mutua i contenuti applicativi dal d.l. n. 180 del 1998 e dunque ha la finalità d'individuare e perimetrare le aree a rischio o maggiormente vulnerabili per i più gravi pericoli alle persone secondo criteri e classificazioni suscettibili di revisione e perfezionamento sia dal punto di vista delle metodologie d'individuazione e perimetrazione che della individuazione delle aree collocate nella categoria di prioritaria urgenza e delle altre. Il Piano ha adottato una più incisiva lettura della vulnerabilità del territorio sulla base del riconoscimento e della classificazione degli elementi di rischio e non attraverso la ritenuta insufficiente perimetrazione, in modo da indicare per ciascuna area il livello di pericolosità legato all'effettiva probabilità del verificarsi di un evento idraulico o geologico straordinario anche in relazione al grado d'intensità di popolamento. Il P.A.I. ha legato la previsione del rischio non al regime vincolistico ma alla priorità ed alla possibilità degli interventi di tutela;
c) sulla illegittima creazione di nuove classificazioni, è stato affermato che le "aree fluviali" devono essere considerate luoghi liberamente inondabili a salvaguardia delle aree Ric. 2018 n. 21702 sez. SU - ud. 05-11-2019 -4- esterne e delle zone di attenzione individuate come aree in attesa di classificazione. L'inclusione in esse delle "piarde insommergibili" (dove l'acqua non scorre) è il frutto di scelte discrezionali dell'Amministrazione che risultano ampiamente motivate con riferimento alle specificità geologiche e morfologiche dell'alveo del fiume Tagliamento, caratterizzato dal fenomeno del "fondo mobile" e dalla formazione dei tipici "canali intrecciati" con conseguente necessità di salvaguardare la divagazione laterale del fiume a causa degli effetti di moltiplicatore di pericolosità connessi alle richiamate piarde.

2.1 Inoltre, il provvedimento è legittimo nella parte in cui con criteri che non risultano illogici individua ulteriori classificazioni territoriali al fine della mitigazione del rischio e della riduzione della pericolosità idraulica.

2.2 Non è infine fondata la censura relativa alla violazione del giudicato esterno costituito dalla sentenza del T.S.A.P. n. 112 del 2008 dal momento che la sentenza in questione si è limitata ad annullare non tutto il Progetto di Piano Stralcio per la Sicurezza / Idraulica del fiume Tagliamento .(d'ora in avanti P.S.S.I.T.) ) ma solo le misure di salvaguardia delle casse di espansione senza incidere sulla generale validità dello strumento di pianificazione che ha costituito il presupposto del P.A.I.

2.3 La kegione, infine, non ha l'obbligo di valutare nell'ambito delle conferenze programmatiche le osservazioni dei privati. Le norme partecipative non sono applicabili al P.A.I. che costituisce uno stralcio del Piano di bacino.

3. Avverso questa pronuncia hanno proposto ricorso per cassazione l'Associazione Agricoltori Medio Tagliamento ed i vari associati indicati in epigrafe, affidato ad undici motivi, accompagnati da memoria. Hanno resistito con unico controricorso e ricorso incidentale, affidato a due motivi, accompagnato da memoria, l'Autorità di Bacino dei Ric. 2018 n. 21702 sez. SU - ud. 05-11-2019 -5- fiumi Isonzo, Tagliamento, Piave, Brenta-Bacchiglione, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell'Ambiente. E' rimasta intimata la Regione Friuli Venezia Giulia. Le parti contro ricorrenti hanno formulato istanza di trattazione congiunta del presente ricorso con quelli recanti il n. 36738 del 2018 e 483 del 2019.

MOTIVI DELLA DECISIONE

4. Preliminarmente si deve disattendere l'istanza di trattazione de. tor_S i congiunta i_formulata dalle parti contro ricorrenti, in quanto non coincidenti né in relazione al petitum, nel ricorso n. 36738 del 2018 di natura risarcitoria e nell'altro relativo ad un altro strumento di pianificazione.

5. Nel primo motivo di ricorso viene dedotta la violazione dell'art. 17 1.183 del 1989;
art. 1 bis d.l. n. 279 del 2000 e 170 d.lgs 152 del 2006, oltre al vizio di omessa motivazione sulle specifiche censure formulate davanti al T.S.A.P. ed aventi ad oggetto il mancato rispetto dei termini perentori stabiliti dalla legge per il progetto di Piano stralcio e per l'adozione di esso. Da tale inosservanza è conseguito il difetto di legittimazione e di competenza pianificatoria dell'Autorità di bacino nell'esercizio della funzione pianificatoria attuata.

5.1 Nel secondo motivo la censura è prospettata sotto il profilo dell'omesso vaglio del fatto denunciato (l'inosservanza dei termini perentori imposti ex lege, da ritenersi fondanti la potestà pianificatoria esercitata.

5.2. I due motivi sono inammissibili. La pronuncia del T.S.A.P. ha radicalmente omesso di decidere sull'autonomo motivo di ricorso specificamente illustrato a pag. 3, nella parte espositiva del provvedimento impugnato, (denominata "Fatto"). La censura, prospettata, coerentemente con il criterio dell'ordine logico delle questioni, come prima, ha effettivamente carattere pregiudiziale ed Ric. 2018 n. 21702 sez. SU - ud. 05-11-2019 -6- assorbente rispetto alle altre, dal momento che contesta in radice la competenza pianificatoria dell'Autorità di bacino, ove esercitata fuori dei termini di legge. Essa, di conseguenza, pur se articolata nei primi due motivi di ricorso o come omessa motivazione ed omesso esame di un fatto decisivo (coincidente, tuttavia, nell'annessa decisione sull'inosservanza dei termini di legge) o come violazione delle norme che prevedono le scansioni temporali ritenute eluse, non può che essere qualificata come vizio di omessa pronuncia (Cass.16170 del 2018) su un profilo di illegittimità del tutto autonomo dagli altri, sul quale doveva assumersi autonoma statuizione.