Cass. civ., SS.UU., sentenza 30/09/2009, n. 20929

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. C V - Primo Presidente -
Dott. P G - Presidente di Sezione -
Dott. P R - Presidente di Sezione -
Dott. O M - Consigliere -
Dott. D'

ALONZO

Michele - Consigliere -
Dott. M A - Consigliere -
Dott. F F M - Consigliere -
Dott. F M - Consigliere -
Dott. T G - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso 12562/2004 proposto da:
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Ministro pro tempore, C, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI

PORTOGHESI

12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;



- ricorrenti -


contro
SAN PAOLO IMI ASSET MANAGEMENT GESTIONE RISPARMIO S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, F L, COLOMBATTO CLAUDIO, RAGAZZONI RUGGERO, RAYNERI ALESSANDRO, MIGLIETTA ANGELO, ZANETTI GIOVANNI, PASSATORE GIUSEPPE, MAZZETTA BRUNO, MOLESINI PAOLO, POLINETTI ALDO, GAVAZZI PIERO, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA G.

ANTONELLI

47, presso lo studio dell'avvocato CARBONETTI FRANCESCO, che li rappresenta e difende unitamente agli avvocati PEDRETTI LUIGI, LOMBARDI GIUSEPPE, per deleghe in atti;

FUGGETTA MASSIMO, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA E.Q.

VISCONTI

20, presso lo studio dell'avvocato RISTUCCIA RENZO, che lo rappresenta e difende, per procura in calce al controricorso;

GRIMALDI VITTORIO, elettivamente domiciliato in ROMA,

PIAZZA GIUNONE REGINA

1, presso lo studio dell'avvocato RISCOSSA ALESSANDRO, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato DI TORO MARCO, per procura in calce al controricorso;



- controricorrenti -


avverso il decreto 961/2005 Ree. ric. Voi. Giur. della CORTE D'APPELLO di MILANO, depositato il 26/11/2003;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 23/06/2009 dal Consigliere Dott. GIACOMO TRAVAGLINO;

uditi gli avvocati Giuseppe CIMINO dell'Avvocatura Generale dello Stato, Carlo GONELLA per delega dell'avvocato Alessandro RISCOSSA, Renzo RISTUCCIA, Francesco CARBONETTI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

MARTONE

Antonio, che ha concluso per il rigetto del ricorso. IN FATTO E DIRITTO
1. - Il giudizio di opposizione dinanzi alla Corte d'Appello. Con ricorso proposto dinanzi alla Corte d'Appello di Milano, la Sanpaolo IMI Asset Management SGR s.p.a., undici suoi esponenti aziendali e, separatamente, V G e Fuggetta Massimo, proposero opposizione, chiedendone l'annullamento, contro il D.M. 24 dicembre 2002, n. 35709, con il quale era stato ingiunto alla Sanpaolo IMI Asset Management SGR s.p.a. il pagamento di sanzioni pecuniarie determinate con riferimento alle condotte degli autori materiali delle contestate violazioni, con obbligo di regresso nei confronti di ciascuno di essi.
Il decreto ministeriale sanzionatorio era stato emanato all'esito di accertamenti ispettivi disposti dalla Consob - aventi ad oggetto l'attività della società nel servizio di gestione collettiva del risparmio nel periodo fra il dicembre del 2000 ed il dicembre del 2001 - che avevano condotto alla contestazione di violazioni di legge e di regolamento rilevate durante l'ispezione con note 11.4.2002. La predetta autorità di controllo, esaminate le controdeduzioni degli interessati inviate il 17.5.2002, avrebbe poi trasmesso al Ministero dell'economia, in data 16 ottobre 2002, la sua proposta di sanzione, cui era seguito il decreto ministeriale poco sopra ricordato. Nel costituirsi dinanzi alla Corte d'Appello, il Ministero e la Consob eccepirono, in limine, l'inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva delle singole persone fisiche opponenti, chiedendo poi il rigetto nel merito dell'opposizione. La Sanpaolo IMI Asset Management SGR s.p.a. intervenirne volontariamente nei giudizi proposti da V G e M F.
Su conclusioni conformi del P.G. del 27 giugno 2005, la Corte d'Appello di Milano, previa riunione dei tre procedimenti, con decreto depositato il 26 novembre 2002, accolse le opposizioni, dichiarando l'illegittimità del decreto impugnato. Il giudice di merito, riconosciuta un'autonoma legitimatio ad opponendum in capo a ciascuna delle persone fisiche destinatarie delle sanzioni, e dichiarata preliminarmente superata la questione del litisconsorzio necessario tra tutti gli opponenti all'esito della disposta riunione dei giudizi per connessione oggettiva e (parzialmente) soggettiva, ritenne, nel merito, non rispettato il termine di conclusione del procedimento amministrativo sanzionatorio dinanzi alla Consob ai sensi della L. n. 241 del 1990, artt. 2 e 3, in combinato disposto con il Regolamento Consob 2 agosto 2000, n. 12697, avendo l'autorità di vigilanza inviato la proposta sanzionatoria al Ministero oltre il termine massimo di 180 giorni previsto dal detto regolamento attuativo della richiamata legge generale. La corte milanese pose, a fondamento del proprio decisum, la generale considerazione secondo cui principio generale regolatore dei procedimenti amministrativi (posto in diretta attuazione del fine del "buon andamento" della P.A. sancito dall'art. 97 Cost.), come desumibile dalla L. n. 241 del 1990, art. 2, primi tre commi, dovesse ritenersi quello per cui ogni
procedimento andava concluso entro un termine predeterminato dalla legge o da un atto normativo secondario (ovvero ancora, in mancanza di autodeterminazione da parte dell'amministrazione interessata, entro quello, generale, di trenta giorni dall'inizio del procedimento).
2. - Il ricorso per cassazione.
Avverso l'anzidetto decreto hanno proposto ricorso per cassazione il Ministero dell'Economì a e delle Finanze e la Consob, ai sensi dell'art. 111 Cost., e art. 360 c.p.c., comma 4, sulla base di tre motivi.
Con il primo motivo, i ricorrenti hanno dedotto la violazione e falsa applicazione degli artt. 81 e 100 c.p.c., L. n. 689 del 1981, artt. 6 e 22, D.Lgs. n. 58 del 1998, art. 195, e dei principi generali in tema sia di legitimatio ad causam che ad processum, per avere la corte d'appello ravvisato la legittimazione ad agire anche in capo agli esponenti aziendali non ingiunti del pagamento della sanzione ed il litisconsorzio necessario di essi con la società. Con il secondo motivo, i ricorrenti hanno censurato la violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 24 e 97 Cost., L. n. 241 del 1990, art. 2, L. n. 689 del 1981, art. 28, e D.Lgs. n. 58 del 1998, art.195, con violazione del principio lex specialis derogat legi generali
e dei principi generali in tema di procedimento amministrativo. Hanno sostenuto, in particolare, che, nella specie, i termini previsti per le sanzioni sono meramente acceleratori e che nessun valore può avere il termine eventualmente autoassegnatosi dalla P.A.;
che la corte d'appello avrebbe errato nel ritenere il provvedimento sanzionatorio illegittimo perché emesso oltre il termine di 180 giorni per la trasmissione della proposta al Ministero di cui al Regolamento Consob 2 agosto 2000, n. 12697 e nel ritenere che il dies a quo della decorrenza del termine stesso fosse, per ciascun destinatario, il giorno del ricevimento della contestazione anziché, per tutti, dall'ultima di esse;
che altrettanto erroneamente la corte d'appello aveva ritenuto applicabile alla fattispecie il termine di 120 giorni per l'emissione del decreto ministeriale sanzionatorio, previsto dal D.M. n. 304 del 1992 (modif. con il D.M. n. 325 del 1997) con riguardo alla diversa ipotesi delle sanzioni pecuniarie alle società di gestione di fondi comuni d'investimento ex L. n. 77 del 1983, inapplicabili al procedimento in questione, cui si applicano invece i termini di cui alla L. n. 689 del 1981, artt. 14 e 28, nel caso di specie rispettati, con la
conseguente salvezza almeno dell'ingiunzione di pagamento verso la società, attesa l'autonomia delle posizioni dei coobbligati in solido. Con il terzo motivo, i ricorrenti hanno denunciato la violazione degli artt. 3, 24 e 97 Cost., D.Lgs. n. 58 del 1998, art.195, L. n. 689 del 1981, art. 28, e L. n. 241 del 1990, art. 2, con
la violazione del principio lex specialis derogat legi generali e dei principi generali in tema di procedimento amministrativo, in quanto, per la legittimità del provvedimento amministrativo, è sufficiente che sia rispettato il termine finale del procedimento, nel caso di specie quello di 300 giorni (laddove, nel caso di specie, il decreto sanzionatorio sarebbe stato notificato entro 287 giorni dalle contestazioni, avvenute il 12 aprile 2002).
Hanno, dunque, chiesto la cassazione del decreto impugnato. 3. - I controricorsi Sanpaolo Imi Asset Management SGR s.p.a. (ed altri), il controricorso Grimaldi e Fuggetta.
I controricorrenti hanno resistito eccependo, in via preliminare, l'inammissibilità del ricorso, perché preceduto dalla notifica, in data 9 aprile 2004, di altro ricorso non iscritto a ruolo e non rinunciato, che ha consumato il diritto all'impugnazione (Grimaldi) e tardivo, essendo stato il decreto impugnato notificato al ministero il 26 novembre 2003 ed il ricorso per cassazione il 17 maggio 2004 (la società ed altri);
mancante dell'esposizione dei fatti di causa (la società ed altri);

contenente, sub specie di violazione di legge, censure attinenti in realtà alla motivazione del decreto, non consentite nei ricorsi proponibili ex art. 111 Cost., (la società ed altri). Nel merito, è stata poi dedotta l'inammissibilità o l'infondatezza dei motivi, in quanto:
- la questione del difetto di legittimazione attiva dei dipendenti persone fisiche era stata sollevata la prima volta in sede di legittimità (ricorso Fuggetta);

- la specialità del sistema di cui al D.Lgs. n. 58 del 1998, art.195, che non richiama la disciplina di cui alla L. n. 689 del 1981, e
prevede l'obbligo di regresso della società verso gli autori materiali, comportava la necessaria partecipazione di questi al giudizio di opposizione (tutti i ricorrenti);

- con la relazione illustrativa al regolamento n. 12697 del 2000, la Consob aveva confermato l'assoggettamento del subprocedimento di formulazione della sua proposta alla L. n. 241 del 1990, art. 2, stabilendo il termine di cui al D.Lgs. n. 58 del 1998, art. 190, in 180 giorni decorrenti dalla contestazione degli addebiti a ciascun incolpato;

- quanto alla posizione del Ministero, il termine era invece quello di 120 giorni di cui alle tabelle allegate al D.M. n. 304 del 1992, coincidendo le S.G.R. con le società di gestione dei fondi comuni di investimento del periodo anteriore, così che il decorso del termine rendeva il decreto sanzionatorio illegittimo.
4. - L'ordinanza della 2^ Sezione civile n. 2731 del 2009 di trasmissione al Primo Presidente per la rimessione alle Sezioni Unite.
Con ordinanza depositata il 4 febbraio 2009, n. 2731, la Sezione 2^ ha rimesso gli atti del procedimento a queste sezioni unite, ai sensi dell'art. 374 c.p.c., comma 3, sia per la particolare rilevanza della questione e sia per l'esistenza di un contrasto, con riguardo:
1) alla questione oggetto del primo motivo, in ordine alla quale l'ordinanza rileva come la Corte si sia più volte pronunciata, a sezioni semplici, nel senso di ritenere legittimato all'opposizione il solo soggetto in concreto ingiunto del pagamento della sanzione;

2) alla questione oggetto del secondo motivo, sulla quale la Corte si è difformemente pronunciata, ritenendo ora che nel procedimento D.Lgs. n. 58 del 1998, ex art. 195, il termine di centottanta giorni, previsto dal regolamento n. 12697 del 2000 emanato dalla Consob in attuazione della L. n. 241 del 1990, artt. 2 e 4, abbia natura perentoria, ed ora che, invece, la L. n. 241 del 1990, art. 2, comma 3, sia incompatibile con i procedimenti regolati dalla L. n. 689 del 1981, ne' rilevi che la Consob abbia emesso il regolamento predetto,
nell'erroneo convincimento di esservi tenuta, non potendo un regolamento modificare le norme procedimentali della L. n. 689 del 1981. Nell'ordinanza si rileva come tanto la negazione della legittimazione attiva della persona fisica non ingiunta del pagamento quanto il contrasto giurisprudenziale sul termine, derivino "dal disconoscimento di una significativa specialità del relativo procedimento e dalle incertezze sull'esistenza ed individuazione di particolari limiti all'applicabilità, sia alla sua fase amministrativa che a quella di opposizione, della generale disciplina dettata dalla L. n. 689 del 1981", evidenziando, quindi, alcuni indici di differenza, consistenti nel fatto che: a) il decreto sanzionatorio venga pubblicato sul bollettino della Consob e possa ricevere ulteriori forme di pubblicità;
b) il regresso della società sia obbligatorio;
c) il giudizio di opposizione si svolga in un unico grado;
d) il decreto sia impugnabile con il ricorso straordinario ex art. 111 Cost., nel caso di specie con le limitazioni anteriori alla modifica dell'art. 360 c.p.c.. Con ricorso proposto dinanzi alla Corte d'Appello di Milano, la Sanpaolo IMI Asset Management SGR s.p.a. ed undici propri esponenti aziendali, e, separatamente anche fra di loro, V G e Fuggetta Massimo, hanno proposto opposizione, chiedendone l'annullamento, contro il D.M. 24 dicembre 2002, n. 35709, con il quale era stato ingiunto alla Sanpaolo IMI Asset Management SGR s.p.a. il pagamento di sanzioni pecuniarie, determinate per ciascun autore materiale della violazione, e con obbligo di regresso nei confronti dei medesimi.
5. - Le questioni processuali sollevate dai resistenti. Le eccezioni di inammissibilità del ricorso principale sono destituite di fondamento.
I fatti risultano sia pur assai sinteticamente, esposti nell'incipit dell'atto di impugnazione così come integrato dalla lettura dei motivi, mentre, dall'esame della relazione di notificazione allegata al ricorso stesso, difatti, si evince che questa risulta compiuta in data 16 aprile 2004, onde, da un canto, la tempestività dell'impugnazione così come proposta dinanzi a questa corte, dall'altro, l'effetto di rinuncia implicita al primo ricorso, legittimamente conseguita alla suddetta notificazione. 6) Le questioni rimesse alle S.U..
6.1) La legitimatio ad causam delle persone fisiche.