Cass. civ., SS.UU., sentenza 13/11/2018, n. 29081

ciato la seguente SENTENZA sul ricorso 17097-2017 proposto da: DIRER. DIRER - DIRL L, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA G.P.

DA PALESTRINA

19, presso lo studio dell'avvocato D T, che la rappresenta e difende;

- ricorrente -

contro

REGIONE L, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA,

CORSO DEL RINASCIMENTO

11, presso lo studio dell'avvocato G P, che la rappresenta e difende;
BACCI ALESSANDRO, elettivamente domiciliato in ROMA,

VIALE DELLE MILIZIE

1, presso lo studio dell'avvocato F G, che lo rappresenta e difende;

- controricorrenti -

nonché

contro

SILVANA DENICOLO', V C, D B, DEVID PORRELLO, G PRILLI, SILVIA BLASI, FLORI DEGRASSI, MANUELA MANETTI, NEREO ZAMARO;

- intimati -

avverso la sentenza n. 1365/2017 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 27/03/2017. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 09/10/2018 dal Consigliere A D;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale L C, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
uditi gli avvocati D T, F G per delega dell'avvocato F G e G P. Svolgimento del processo 1.- Con ricorso proposto al Tribunale amministrativo regionale del Lazio (n. 7004/2013 r.r.), la Direr. Direr-Dirl Lazio (Associazione dei dirigenti e dei quadri direttivi delle regioni italiane, d'ora in avanti solo Direr) e alcuni dirigenti di ruolo della Regione Lazio hanno impugnato gli avvisi di ricerca di personale esterno per l'affidamento degli incarichi di Direzione di aree e Uffici dirigenziali, nonché i relativi provvedimenti di conferimento degli incarichi dirigenziali a soggetti esterni all'amministrazione. 2.- L'impugnativa ha riguardato anche gli atti presupposti, connessi e consequenziali (tra i quali, le deliberazioni della giunta regionale n. 53, 62 e 148 del 2013;
il regolamento regionale n. 1/2002, come Ric. 2017 n. 17097 sez. SU - ud. 09-10-2018 -2- successivamente modificato e integrato, i regolamenti regionali n. 2, 3, 5, 6, 8, 9 e 11 del 2013, le disposizioni adottate dal Dipartimento Programmazione Economica e Sociale del 9 e del 28 agosto 2013 di conferma degli incarichi dirigenziali conferiti a soggetti esterni all'amministrazione, nonché numerosi atti di organizzazione con cui l'Amministrazione ha deciso di rivolgersi a personale esterno per il conferimento di incarichi di dirigente e i relativi atti di organizzazione di conferimento degli incarichi medesimi). 3.- A fondamento dell'impugnativa si è dedotta la violazione di norme di legge (d.lgs. n. 165/2001, art. 19;
L. n. 135/2012, di conversione in legge del D.L. n. 95/2012;
L. n. 241/1990;
L. R. n. 6/2002, Statuto della Regione Lazio, Regolamento regionale n. 1/2002), nonché la violazione e falsa applicazione della normativa e dei principi generali vigenti in materia di conferimento di incarichi dirigenziali, anche in relazione all'art. 97 della Costituzione;
si è altresì lamentato l'eccesso di potere per illogicità, errata valutazione dei presupposti, carenza di istruttoria, perplessità, contraddittorietà, travisamento e difetto assoluto di motivazione, quali sintomi evidenti di sviamento di potere. 4.- Nel giudizio si sono costituiti la Regione Lazio e i controinteressati A B, Fiori Degrassi, Manuela Manetti e Nereo Zamaro;
sono invece intervenuti ad adiuvandum l'associazione CODICI e alcuni consiglieri regionali della Regione Lazio, Silvana Denicolò, Davide Barillari, Valentina Corrado, Gianluca Perilli, Silvia Blasi e David Porrello, i quali hanno chiesto l'accoglimento del ricorso proposto dalla Direr. 5.- Il Tar della Regione Lazio, con sentenza n. 3658/2015, ha declinato la sua giurisdizione con riferimento all'impugnativa degli atti di conferimento e di rinnovo degli incarichi dirigenziali, sul presupposto che l'attribuzione di incarichi dirigenziali ha natura privatistica. Ric. 2017 n. 17097 sez. SU - ud. 09-10-2018 -3- 6.- Ha invece rigettato l'eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata sulla base dell' asserita violazione dell'art. 63, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001, con riferimento alle censure proposte contro gli atti con i quali la Regione Lazio ha deciso di rivolgersi all'esterno per il reperimento di dirigenti e per il conferimento dei relativi incarichi. 7.- Il Tar ha ritenuto che rientri nella sfera giurisdizionale del giudice amministrativo la controversia che ha ad oggetto la scelta dell'amministrazione di rivolgersi all'esterno per la copertura di incarichi dirigenziali nonostante la dedotta esistenza di professionalità, idonee allo svolgimento di tali compiti, all'interno della stessa amministrazione. 8.- Il Tar ha sottolineato che in tal caso ciò che si contesta è la scelta discrezionale dell'amministrazione di non conferire al personale interno gli incarichi in questione, ma di affidarli a personale esterno con atti di macro-organizzazione, rispetto ai quali i ricorrenti vantano una posizione di interesse legittimo alla correttezza della procedura di adozione degli stessi. 9. - Contro la sentenza la Regione Lazio ha proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale;
all'impugnazione ha resistito la Direr, proponendo, unitamente a G D B, G M D e G F, appello incidentale contro il capo della sentenza che ha dichiarato il difetto di giurisdizione sugli atti di conferimento degli incarichi dirigenziali e respinto le censure contro il regolamento relativo alla procedura per il conferimento degli incarichi;
hanno poi proposto intervento ad opponendum la Cida Enti locali e altri funzionari direttivi della Regione Lazio, aventi i requisiti per la partecipazione a procedure concorsuali per il conferimento della qualifica dirigenziale;
si sono altresì costituiti nel giudizio di appello, chiedendone il rigetto, i consiglieri regionali Silvana De Nicolò, Valentina Corrado, Davide Barillari, David Porrello, Gianluca Perilli e Silvia Blasi;
mentre si sono costituiti, chiedendo l'accoglimento Ric. 2017 n. 17097 sez. SU - ud. 09-10-2018 -4- dell'appello principale, i controinteressati A B, Fiori Degrassi, Manuela Manetti e Nereo Zamaro. 10.- Con sentenza pubblicata il 27/3/2017, n. 1365, il Consiglio di Stato ha accolto l'appello della Regione Lazio ed ha così annullato la sentenza appellata dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale ha rimesso le parti;
ha invece rigettato l'appello incidentale proposto dalla Direr e dagli altri litisconsorti. 11.- Il Consiglio di Stato ha posto a base della sua decisione le ordinanze delle Sezioni unite di questa Corte n. 11387 del 31/5/2016 e n. 11711, 11712 e 11713 del 8/6/2016, rese in sede di regolamento di giurisdizione in altre controversie «aventi un oggetto sostanzialmente identico a quello del presente giudizio», con le quali è stata dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie relative al conferimento a soggetti esterni di incarichi dirigenziali. 12.- In tali ordinanze, precisa il Consiglio di Stato, si è evidenziato che la procedura selettiva per il conferimento di un incarico dirigenziale a un soggetto esterno all'amministrazione non può essere considerata di carattere concorsuale, in mancanza della nomina di una commissione esaminatrice con poteri decisori, della formazione di una graduatoria finale di merito all'esito di una valutazione comparativa dei candidati, e connotandosi l'individuazione del soggetto cui conferire l'incarico quale frutto di una valutazione di carattere discrezionale. 13.- Sempre in tali decisioni, si è statuito che la giurisdizione del giudice ordinario si estende all'intera procedura, compresi gli avvisi e l'esito negativo dell'interpello interno, nonché l'avviso e il conferimento all'esterno. 14.- Contro la sentenza ricorre per la sua cassazione e la declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo la Direr, articolando un unico complesso motivo, al quale resistono con controricorso la Ric. 2017 n. 17097 sez. SU - ud. 09-10-2018 -5- Regione Lazio, nonché A B, mentre non svolgono attività difensiva gli altri litisconsorti a cui risultano notificati il ricorso e i controricorsi. La ricorrente ha depositato memoria in prossimità dell'udienza di discussione. Motivi della decisione 1.- Con un unico articolato motivo, suddiviso in quattro paragrafi, la Direr censura la decisione del Consiglio di Stato nella parte in cui ha declinato la sua giurisdizione. 1.1.- In sintesi, non mettendo più in discussione la giurisdizione del giudice ordinario sull'impugnazione degli atti negoziali di conferimento degli incarichi dirigenziali, ha sostenuto che la sua domanda aveva ad oggetto l'impugnativa degli atti «a monte» della costituzione di rapporti di lavoro con i dirigenti esterni, ossia la scelta discrezionale e autoritativa della Regione di coprire i posti dirigenziali vacanti attraverso il reperimento di figure esterne al ruolo dei dirigenti e dei quadri direttivi regionali, optando per una delle modalità di conferimento comunque previste dalla legge e nell'ambito dell'esercizio di un munus publicum. Rispetto a tale scelta, ha chiarito la Direr, la sua posizione era qualificabile come di interesse legittimo. 1.2.- Ha così precisato che la causa petendi ineriva alla dedotta illegittimità di atti di macro-organizzazione. 1.3.- Ha rimarcato la diversità delle fattispecie esaminate nelle ordinanze indicate nella sentenza impugnata rispetto a quella oggetto del presente giudizio. 1.4.- Infine, ha argomentato dalla sua posizione peculiare di organizzazione sindacale, quale portatrice di interessi collettivi, per sostenere che tali interessi non potrebbero essere fatti valere al di fuori del perimetro di un giudizio amministrativo con petitum impugnatorio-demolitorio, con la conseguenza che l'esclusione della giurisdizione amministrativa si risolverebbe nel diniego di ogni idoneo strumento di tutela dei propri iscritti. Ric. 2017 n. 17097 sez. SU - ud. 09-10-2018 -6- 2.- In via preliminare deve rigettarsi l'eccezione di inammissibilità del ricorso per cassazione sollevata dalla Regione Lazio sotto il profilo della mancata esposizione sommaria dei fatti di causa e della genericità dei motivi: deduce al riguardo la controricorrente che la parte di ricorso destinata a tale funzione è in realtà la trascrizione di stralci del ricorso di primo grado e dell'appello incidentale;
essa non rispetta il limite massimo di cinque pagine indicato nel protocollo d'intesa tra la Corte di cassazione e il CNF del 17/12/2015;
inoltre i motivi, oltre ad essere generici, non sarebbero riconducibili ad alcuna delle ipotesi previste dall'art. 360 cod.proc.civ. 2.1.- E' bene premettere che, come chiarito nella nota 2 del Protocollo sottoscritto in data 17/12/15 dal Presidente della Corte di Cassazione e dal Presidente del Consiglio Nazionale forense, il mancato rispetto dei limiti dimensionali indicati nel protocollo d'intesa, come delle altre indicazioni previste, non comporta l'inammissibilità o l'improcedibilità del ricorso, salvo che ciò non sia espressamente previsto dalla legge, essendo al più valutabile ai fini della liquidazione delle spese del giudizio. Ne consegue che, in mancanza di una norma espressa, il superamento del numero di pagine previsto nel protocollo d'intesa del 17/12/2015 per l'esposizione sommaria dei fatti di causa non comporta l'inammissibilità del ricorso. 2.2.- L'eccezione è infondata anche sotto il primo aspetto. Con una recente decisione, questa Corte ha infatti affermato che, in tema di giudizio di legittimità, per soddisfare il requisito dell'esposizione sommaria dei fatti di causa prescritta, a pena di inammissibilità, dall'art.366, comma 1, n. 3, cod.proc.civ., non è necessario che l'esposizione costituisca parte a sé stante del ricorso ma è sufficiente che essa risulti in maniera chiara dal contesto dell'atto, attraverso lo svolgimento dei motivi (Cass. ord. 28/06/2018, n. 17036). Ric. 2017 n. 17097 sez. SU - ud. 09-10-2018 -7- 2.3. Una siffatta soluzione si impone anche alla luce dei princìpi stabiliti dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, che costituiscono parte integrante del diritto comunitario, ai sensi dell'art. 6, comma 3, del Trattato sull'Unione Europea (nel testo consolidato risultante dalle modifiche apportate dal Trattato di Lisbona del 13.12.2007, ratificato e reso esecutivo con I.