Cass. civ., SS.UU., sentenza 01/02/2023, n. 3077

Numero registro generale 9652/2021 Numero sezionale 1/2023 Numero di raccolta generale 3077/2023 Data pubblicazione 01/02/2023 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Sezioni Unite Civili Composta dagli Ill.mi Sig.ri Magistrati R.G.N. BIAGIO VIRGILIO Primo Presidente F.F. 9652/2021 GIACOMO TRAVAGLINO Presidente Ud. SU 10.1.2023 DANILO SESTINI Consigliere MASSIMO FERRO Consigliere-Rel. ALBERTO GIUSTI Consigliere ANTONELLO COSENTINO Consigliere ROSSANA MANCINO Consigliere LOREDANA NAZZICONE Consigliere GIUSEPPE FUOCHI TINARELLI Consigliere Ha pronunciato la seguente SENTENZA Oggetto: acque pubbliche – Sul ricorso n. 9652-2021 proposto da discarica – prevenzione FIBE S.P.A., in persona del l.r.p.t., rappr. e dif. dall'avv. Francesca i f - difetto di L f@ordineavvocatiroma.org, elett. dom. in Roma, via giurisdizione G.A. - Costabella n.23, come da procura in calce all'atto impugnazione in TSAP – obblighi del -ricorrente- proprietario non responsabile - questioni

Contro

Numero registro generale 9652/2021 Numero sezionale 1/2023 Numero di raccolta generale 3077/2023 Data pubblicazione 01/02/2023 MINISTERO DELLA TRANSIZIONE ECOLOGICA, MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO, MINISTERO DELLA SALUTE, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI-DIPARTIMENTO DELLA PROTEZIONE CIVILE, in persona dei Ministri e Presidenti p.t., rappr. e dif. dall'Avvocatura generale dello Stato ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12 COMUNE DI GIUGLIANO IN CAMPANIA, in persona del Sindaco p.t., rappr. e dif. dall'avv. Antonio Romano antonio.romano@avvocatismcv.com -controricorrenti- COMMISSARIO DI GOVERNO delegato ex OO.O.C.M. 3849/2010 e 3891/2010, REGIONE CAMPANIA, CITTÀ METROPOLITANA DI NAPOLI, AGENZIA REGIONALE PROTEZIONE AMBIENTALE CAMPANIA, SOTTOSEGRETARIO DI STATO EX D.L. 90/2008 CONV. IN L. 123/2008, COMMISSARIO AD ACTA PROVINCIA DI NAPOLI EX ART.2 O.P.C.M. 16.7.2008, N. 3693 -intimati- per la cassazione della sentenza TSAP 11.11.2020, n.119/2020;
lette le memorie delle parti, già depositate per l'adunanza del 21.6.2022;
vista l'ordinanza interlocutoria 23 giugno 2022, n.20237/2022 delle Sezioni Unite;
letta la ulteriore memoria della ricorrente FIBE s.p.a.;
udita la relazione della causa svolta nella udienza pubblica del 10.1.2023 dal consigliere relatore dott. Massimo F. udite le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del sostituto Procuratore Generale Carmelo Sgroi, che ha concluso, conformemente a propria memoria, per il rigetto del ricorso;
uditi i difensori delle parti, nelle persone degli avvocati Francesca Lalli per la ricorrente e Roberto De Felice dell'Avvocatura dello Stato, per i controricorrenti;

FATTI DI CAUSA

ricorso n.9652/2021 - sez. S.U. Ud. 10.1.2023 pagina 2 di 36 est. M.F Numero registro generale 9652/2021 Numero sezionale 1/2023 Numero di raccolta generale 3077/2023 Data pubblicazione 01/02/2023 1. FIBE S.P.A. impugna la sentenza TSAP 11.11.2020, n.119/2020 che ne ha respinto la domanda di annullamento di: a) decreto n.4557/QDV/DG/B del 6 maggio 2008 con cui il Ministero dell'Ambiente aveva adottato le determinazioni conclusive già fatte proprie il 26.3.2008 dalla conferenza di servizi e relative al sito di bonifica d'interesse nazionale 'Litorale Domizio flegreo ed Agro aversano' ed in particolare ove si chiedeva alla società entro 10 giorni idonei interventi di messa in sicurezza d'emergenza [m.i.s.e.] delle falde acquifere contaminate, secondo la nota della Provincia di Napoli e sulla base di risultanze tratte da campioni del sito 'cava Giuliani';
b) la nota n. 28168/QdV/DI/VI-VII del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare [MATTM] con cui il 16.12.2008 si chiedeva alla società di attivare subito, con riguardo alla discarica, interventi di messa in sicurezza della falda con restituzione dell'esito entro 30 giorni;
c) atto n. 31816 MATTM 9/22.12.2010 (e del Comm. Governo 2010/6270) con cui le si ingiungevano misure di prevenzione, messa in sicurezza e bonifica dei suoli e della falda delle aree del perimetro di Giugliano entro 20 giorni, a pena di interventi sostitutivi in danno ex d.lgs. n. 152/2006 con iscrizione di onere reale sull'immobile e l'accertamento del danno ambientale;

2. a tenore della sentenza del TSAP n. 119/2020: a) a seguito di gara per l'affidamento del servizio di smaltimento con impianto di produzione di combustibile derivato da rifiuti [CDR] e di altro dedicato alla produzione con CDR di energia elettrica per la provincia di Napoli, il Commissario governativo delegato dal Min.Interno aggiudicò il servizio ad un'ATI, con capogruppo FISIA Italimpianti s.p.a. (con ordinanza 20.3.2000, n. 54), venne concluso il contratto il successivo 7 giugno 2000 e, con autorizzazione commissariale, la società FIBE s.p.a. costruì nel 2001 con gestione fino al 2003 la discarica per lo smaltimento di rifiuti solidi urbani [RSU], nel Comune di Giugliano in Campania, alla Cava Giuliani, sito di stoccaggio dei rifiuti raccolti;
b) da accertamenti nel 2003-2004 dell'ARPA regionale condotti su uno dei pozzetti (n.3) approntati per l'ispezione dello stato della falda acquifera a valle emersero il superamento dei valori-limite di plurime sostanze inquinanti e alte concentrazioni nocive, con riferimento all'invaso, contaminato da RSU e ricorso n.9652/2021 - sez. S.U. Ud. 10.1.2023 pagina 3 di 36 est. M.F Numero registro generale 9652/2021 Numero sezionale 1/2023 Numero di raccolta generale 3077/2023 rifiuti anche speciali stoccati in superficie e peggioramento dei fattori, nel Data pubblicazione 01/02/2023 tempo, anche dei rilievi di pozzetto a monte (n.1);
c) i contratti stipulati dalla struttura commissariale, ai sensi dell'art.1 d.l. 30 novembre 2005, n. 245 (conv. nella l. 27.1.2006, n.21), vennero risolti, con mantenimento provvisorio delle imprese affidatarie del servizio fino alla consegna degli impianti ai nuovi gestori;
d) a seguito dell'accertamento di ulteriori sforamenti dei valori consentiti in acqua di falda (CSC, concentrazioni soglia di contaminazione), la provincia di Napoli il 13.3.2008 chiese a FIBE le misure di prevenzione, contestate dalla società, finché il MATTM ne dispose l'approntamento, con prescrizione di messa in sicurezza di emergenza (m.i.s.e.), per il citato sito di cava Giuliani;
e) FIBE impugnò avanti al TAR Lazio (con primo ricorso R.G. 7434/2008) la citata statuizione invocando vizi procedurali (omesso avvio del procedimento con partecipazione, in difetto di urgenza qualificata), l'estraneità alla vicenda dell'applicato art.242 d.lgs. 3.4.2006, n.152 e la erroneità delle misure assunte, la violazione anche istruttoria delle norme del citato d.lgs. n. 152 del 2006, l'estraneità del titolo ad ottemperare, essendo FIBE la proprietaria non responsabile del danno ambientale, l'omessa dovuta identificazione del responsabile della contaminazione (da comunicarsi anche al proprietario non responsabile), l'estraneità ad ogni responsabilità dovendo gli eventi ricondursi a fenomeni d'inquinamento non repentini ma diffusi in zona, l'assenza di emergenza ex art.240 co. 1 lett. m) e t) d.lgs. n. 152 del 2006;
f) FIBE impugnò poi, con motivi aggiunti, la ordinanza MATTM del 16.12.2008 con cui era prescritta la messa in sicurezza della falda e la trasmissione dei 'risultati di caratterizzazione' dell'area, invocando: i) che la precedente conferenza di servizi non l'aveva previsto nel piano, avendo il MATTM confuso la Cava Giuliani con altro sito gestito da FIBE nel territorio del comune di Giugliano;
ii) ancora il vizio di avvio del procedimento, il difetto d'istruttoria, l'omessa identificazione del responsabile, l'omesso esame della documentazione della ricorrente a difesa, l'assenza di ogni responsabilità e comunque dell'urgenza;
g) il rigetto da parte del TAR della domanda cautelare, veniva poi riformato dal Consiglio di Stato, che con ordinanza n.3223/2009 disponeva il riesame ricorso n.9652/2021 - sez. S.U. Ud. 10.1.2023 pagina 4 di 36 est. M.F Numero registro generale 9652/2021 Numero sezionale 1/2023 Numero di raccolta generale 3077/2023 Data pubblicazione 01/02/2023 delle cause di inquinamento e del soggetto obbligato alla decontaminazione, mentre un nuovo ordine congiunto di MATTM e commissario di governo del 9.12.2010 ingiungeva a FIBE di provvedere entro 20 giorni, a pena di esecuzione in danno ed iscrizione di onere reale sul terreno, provvedimento parimenti impugnato ancora in G.A. con altro atto avanti allo stesso TAR, prospettando: i) il limite del giudicato cautelare e il difetto di motivazione sugli atti inadempiuti;
ii) la violazione della norma sulla custodia ex art.2051 c.c. non avendo più FIBE la disponibilità dell'area e l'insussistenza di ogni responsabilità aquiliana ex artt.2043, 2050 e 2051 c.c., non essendo FIBE ormai né titolare né detentrice del sito;
iii) la mancanza di inadempimento colpevole e di ogni presupposto, inclusa l'urgenza;
iv) l'omessa identificazione del responsabile;
h) in prosieguo, FIBE impugnò con un terzo atto anche una nuova relazione depositata dal MATTM su ordine del TAR, protestando – tra l'altro - l'erroneo utilizzo per relationem di documenti acquisiti in processo penale, il difetto di contraddittorio e di autonoma valutazione delle P.A., la compresenza in fatto di altri e risalenti fattori inquinanti;
i) il TAR alfine declinò la giurisdizione con sentenza 26.6.2012, n.5831, in favore del TSAP, avanti a cui la causa è stata riassunta;

3. la sentenza ha così ritenuto: a) il difetto di legittimazione passiva di MISE e Min.Salute;
b) la precisazione che oggetto del giudizio riassunto era l'impugnativa del decreto MATTM 4557/QDV/DG/B del 6 maggio 2008, che approvava le prescrizioni di cui al verbale della conferenza di servizi decisoria relativa al sito 'Litorale Domizio flegreo ed Agro aversano' del 28 marzo precedente, inclusi i piani di caratterizzazione trasmessi dalla stessa FIBE, provvedimento ed atti contestati avanti al TAR Lazio con il