Cass. civ., SS.UU., sentenza 21/12/2020, n. 29178

onunciato la seguente SENTENZA sul ricorso 33891-2019 proposto da: CORES S.R.L., elettivamente domiciliata in ROMA,

CORSO DEL RINASCIMENTO

11, presso lo studio dell'avvocato G P, che la rappresenta e difende;

- ricorrente -

contro

ROMA CAPITALE

02438750586, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEL

TEMPIO DI GIOVE

21, presso lo studio dell'avvocato E M, che la rappresenta e difende;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 7056/2019 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 17/10/2019;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 01/12/2020 dal Consigliere ANTONIO SCARPA;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale R F G, il quale ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso.

FATTI DI CAUSA

La CO.RES. s.r.l. ha proposto ricorso, deducendo la violazione del riparto di giurisdizione ex art. 103 Cost., avverso la sentenza n. 7056/2019 del Consiglio di Stato, depositata il 17 ottobre 2019. Resiste con controricorso Roma Capitale. La CO.RES. s.r.l. eseguì lavori di messa in sicurezza e consolidamento di immobili siti in Roma, via Galli, n. 20, e via Bonichi, n. 100, affidati da Roma Capitale ai sensi dell'art. 176 ("Provvedimenti nei casi di somma urgenza") del d.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207. Nel corso dell'esecuzione delle opere, a seguito di alcuni imprevisti, si resero necessari ulteriori interventi. La spesa relativa alla parte originaria dei lavori in questione era stata approvata dal Consiglio comunale con la deliberazione n. 51 del 2014 e riferita al bilancio di previsione per l'anno 2014, mentre i lavori di completamento erano stati oggetto di successiva deliberazione n. 124 del 2014, ed imputati all'assestamento del bilancio 2014. Ric. 2019 n. 33891 sez. SU - ud. 01-12-2020 -2- L'amministrazione comunale avviò, pertanto, il procedimento di riconoscimento dei debiti fuori bilancio di cui all'art. 194, comma 1, lett. e) d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, predisponendo, a tal fine, due schemi di deliberazione aventi ad oggetto, rispettivamente, il riconoscimento della spesa di C 2.636.577,54 oneri inclusi, e della spesa di C 493.026,20 oneri inclusi. Poiché il procedimento non perveniva a definizione e non si provvedeva al pagamento delle somme dovute, la CO.RE.S. s.r.l. in data 1° giugno 2017 diffidò l'amministrazione alla approvazione delle due delibere. Di seguito, con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio la CO.RES. s.r.l. impugnò ex art. 117 c.p.a. il silenzio - inadempimento serbato dall'amministrazione sulla propria richiesta di pagamento, chiedendone la condanna a provvedere sull'istanza. Roma Capitale, nel costituirsi, illustrò gli ulteriori passaggi intervenuti nel procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio. La sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, n. 3402/2018 dichiarò inammissibile il ricorso per essere il ricorrente titolare di una situazione di diritto soggettivo, con conseguente preclusione all'azione avverso il silenzio di cui all'art. 117 c.p.a. Nella specie, il TAR Lazio sostenne che la pretesa della società ricorrente aveva ad oggetto il pagamento di una somma di danaro, sia pure a mezzo del procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio di cui all'art. 194, comma 1, lett e) d.lgs. n. 267 del Ric. 2019 n. 33891 sez. SU - ud. 01-12-2020 -3- 2000, sicché la domanda di condanna dell'amministrazione e di eventuale risarcimento del danno patito era da rivolgere al giudice ordinario. La CO.RES. s.r.l. propose appello, che venne respinto dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 7056/2019. Il Consiglio di Stato affermò che il giudice di primo grado aveva correttamente qualificato la pretesa vantata dalla ricorrente nei confronti del Comune di Roma come rientrante nell'ambito del diritto soggettivo, atteso che, avendo l'appaltatrice CO.RES. s.r.l. eseguito i lavori affidatile dall'amministrazione in forma diretta ai sensi dell'art. 176 d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, la stessa poteva vantare un credito al pagamento delle somme dovute a titolo di corrispettivo. Si tratterebbe, secondo la sentenza impugnata, di un'obbligazione pubblica, il cui adempimento da parte della pubblica amministrazione può avvenire con modalità procedurali diverse, tra le quali, appunto, il riconoscimento del debito fuori bilancio ex art. 191, comma 1, lett. e) d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267. La discrezionalità del riconoscimento del debito fuori bilancio, più volte evidenziata in giurisprudenza, si esplicherebbe, appunto, con riguardo alle sole modalità procedimentali dell'adempimento, restando questo tuttavia un "obbligo", a fronte del quale la situazione soggettiva spettante al creditore non è di interesse legittimo. La ricorrente ha presentato memoria ai sensi dell'art. 378 Ric. 2019 n. 33891 sez. SU - ud. 01-12-2020 -4-

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.11 ricorso della CO.RES. s.r.l. deduce la violazione del riparto di giurisdizione ex art. 103 Cost. La ricorrente assume che, ai sensi dell'art. 191, comma 2, lett. e) d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, l'insorgenza dell'obbligazione in capo all'ente si verifica soltanto per effetto del riconoscimento della "legittimità" del debito fuori bilancio. Al Consiglio comunale è perciò attribuito un potere amministrativo esercitabile sulla base di un apprezzamento discrezionale, sicché la posizione soggettiva spettante al privato si connota come interesse legittimo.

1.1. Nella memoria, la ricorrente ribadisce che il riconoscimento ex art. 194, comma 1, lett. e) d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, ha carattere costitutivo del rapporto obbligatorio tra il privato e la pubblica amministrazione.

2.11 ricorso è infondato.

2.1.Con la domanda proposta al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio la CO.RES. s.r.l. impugnò ex art. 117 c.p.a. il silenzio - inadempimento serbato da Roma Capitale sulla propria richiesta di pagamento del corrispettivo di ulteriori lavori di messa in sicurezza e consolidamento di immobili siti in Roma, via Galli, n. 20 e via Bonichi, n. 100, rispetto a quelli già affidati all'appaltatrice ai sensi dell'art. 176 d.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207. Per tali lavori urgenti di completamento, l'amministrazione comunale aveva avviato il procedimento di riconoscimento dei debiti fuori bilancio di cui all'art. 194, comma 1, lett. e) d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, predisponendo due schemi di deliberazione n procedimento non era tuttavia pervenuto a definizione mediante approvazione delle due delibere. Nel costituirsi dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Roma Capitale Ric. 2019 n. 33891 sez. SU - ud. 01-12-2020 -5- aveva evidenziato come il Dipartimento sviluppo infrastrutture e manutenzione urbana avesse inoltrato con nota del 4 ottobre 2017 la proposta di riconoscimento del debito fuori bilancio all'Organismo di revisione economico finanziaria, il quale aveva però richiesto al medesimo Dipartimento un nuovo parere contabile per l'esercizio 2017, con conseguente inoltro alla Ragioneria generale e successiva restituzione all'Organismo di revisione.