Cass. civ., SS.UU., sentenza 08/07/2024, n. 18625

Numero registro generale 19696/2020 Numero sezionale 158/2024 Numero di raccolta generale 18625/2024 Data pubblicazione 08/07/2024 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI Composta dagli Ill.mi Sig.ri Magistrati Oggetto Responsabilità civile PASQUALE D'ASCOLA Presidente Aggiunto CARLO DE CHIARA Presidente di Sezione in generale LUCIA TRIA Presidente di Sezione ALBERTO GIUSTI Presidente di Sezione Ud. 23/04/2024 PU LINA RUBINO Consigliere Cron. RGN 19696/20 ALDO CARRATO Consigliere ROSSANA MANCINO Consigliere R.G.N.RGN19696/20 FRANCESCO TERRUSI Consigliere Rel. 9696/2020 ANTONIO SCARPA Consigliere SENTENZA sul ricorso n. 19696/2020 proposto da: AG OB IT (già TA ER TI IM), in persona dl legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA VINCENZO BELLINI 24, presso lo studio degli avvocati ROBERTO A. JACCHIA, ANTONELLA TERRANOVA e FABIO FERRERO, che la rappresentano e difendono unitamente all'avvocato DANIELA AGNELLO;
- ricorrente –

contro

STATO ITALIANO, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, entrambi in persona del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, elettivamente 1 Numero registro generale 19696/2020 Numero sezionale 158/2024 Numero di raccolta generale 18625/2024 domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'Avvocatura Generale Data pubblicazione 08/07/2024 dello Stato;
- controricorrenti e ricorrenti incidentali – avverso la sentenza n. 7350/2019 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 28/11/2019. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 23/04/2024 dal consigliere FRANCESCO TERRUSI;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Stanislao De Matteis, che ha concluso per l'accoglimento del quinto motivo del ricorso nei limiti indicati in memoria, rigetto del ricorso nel resto e assorbito il ricorso incidentale;
uditi gli avvocati Fabio Ferraro, Daniela Agnello e Carla Coletti per l'Avvocatura Generale dello Stato.

Fatti di causa

Con atto del 17-5-2010 la TA ER TI IM, società di nazionalità inglese operante nel settore delle scommesse, convenne lo Stato Italiano e la Presidenza del Consiglio dei ministri dinanzi al tribunale di Roma, per sentire accertare, per condotte ascrivibili a ciascuno dei poteri legislativo, amministrativo e giudiziario, la responsabilità risarcitoria e/o indennitaria dello Stato per violazione del diritto dell'Unione (artt. 43 e seg., 49 e seg., 10 e 12 del Trattato CE, e ora artt. 49 e seg., 56 e seg. e 18 del TFUE) e dei principi di non discriminazione, mutuo riconoscimento, trasparenza e proporzionalità in materia di concessioni. Sostenne che le era stato impedito o reso eccessivamente difficile l'accesso al mercato italiano dei giochi e delle scommesse nel periodo dal 1998 al 2006, mediante misure di vario genere tradotte in ostacoli alla partecipazione a procedure selettive e concorsuali, in barriere alla prestazione transfrontaliera dei servizi di 2 Numero registro generale 19696/2020 Numero sezionale 158/2024 Numero di raccolta generale 18625/2024 scommessa, in provvedimenti di sequestro e chiusura di pubblici esercizi Data pubblicazione 08/07/2024 e di oscuramento di siti internet a essa riferibili. Chiese che i danni fossero liquidati in misura complessiva non inferiore a 1,533 miliardi EUR, oltre rivalutazione e interessi, o comunque nella diversa somma ritenuta di giustizia, in via equitativa. Nel contradditorio con la difesa erariale l'adito tribunale dichiarò il difetto di giurisdizione in ordine alla domanda di risarcimento per le condotte riconducibili al regime concessorio, attesa l'appartenenza della controversia, per questa parte, alla giurisdizione amministrativa;
dichiarò invece inammissibile la domanda di risarcimento dei danni da condotta giudiziale, essendo la materia regolata, sul piano procedurale, dalla l. n. 117 del 1988. La società propose gravame e la corte d'appello di Roma ha respinto la domanda dopo aver ricondotto la causa alla giurisdizione ordinaria, attesa la qualificazione della domanda stessa come unica e di tipo risarcitorio, con causa petendi ravvisabile nella violazione da parte dello Stato italiano del diritto primario in materia di stabilimento (artt. 43 e seg. CE, ora artt. 49 e seg. TFUE) e libera prestazione dei servizi (artt. 49 e seg. CE, ora artt. 56 e seg. TFUE) per effetto di una pluralità di condotte promananti da diversi poteri e organi dello Stato considerati nel loro complesso, tali da generare un danno autonomo e diverso rispetto al singolo atto asseritamente illegittimo. Ha respinto la domanda ritenendola infondata per la preponderante rilevanza da attribuire al profilo di legittimità della disciplina normativa di diritto interno, anche in deroga al principio comunitario di libertà di stabilimento. Ricostruita l'evoluzione normativa e giurisprudenziale in materia, la corte d'appello (per la parte che specificamente rileva) ha richiamato la sentenza delle Sezioni Unite penali di questa Corte n. 23172 del 2004 e ne ha condiviso il rilievo di possibilità di deroga alle norme del Trattato per motivi di ordine pubblico, tenuto conto del modus operandi del gruppo societario di appartenenza dell'attrice tramite intermediari 3 Numero registro generale 19696/2020 Numero sezionale 158/2024 Numero di raccolta generale 18625/2024 diffusi capillarmente sul territorio italiano e siti internet facenti capo a Data pubblicazione 08/07/2024 società aventi invece sede all'estero, con conseguente maggiore difficoltà di controllo. A tal riguardo ha osservato che gli ostacoli all'esercizio dell'attività erano stati conseguenza del mancato adeguamento dell'organizzazione societaria dell'attrice alla normativa nazionale, e all'azione consapevolmente messa in atto per il tramite di intermediari privi di concessione. La società, divenuta EL BO IM, ha proposto ricorso per cassazione avverso la sentenza d'appello, depositata il 28- 11-2019 e non notificata, affidandosi a sei motivi. L'avvocatura erariale, in rappresentanza dello Stato italiano e della Presidenza del Consiglio dei ministri, ha replicato con controricorso, nel quale ha proposto quattro motivi di ricorso incidentale condizionato. La società ha depositato un controricorso in replica al ricorso incidentale. La causa, avviata alla trattazione camerale, è stata rimessa in pubblica udienza con ordinanza interlocutoria n. 25755 del 2023, per la complessità e la delicatezza della questione sottesa e l'elevatissimo valore economico della controversia. Il procuratore generale ha fatto pervenire una requisitoria scritta. Le parti hanno presentato memorie. Ragioni della decisione I. – Il ricorso principale consta, come detto, di sei motivi. Coi primi quattro, la ricorrente denunzia la violazione o falsa applicazione del principio della responsabilità dello Stato per il risarcimento dei danni derivanti dalle violazioni del diritto dell'Unione (artt. 43 e seg. CE, ora artt. 49 e seg. TFUE, artt. 49 e seg. CE, ora artt. 56 e seg. TFUE), e dei principi fondamentali di non discriminazione, trasparenza, proporzionalità ed effettività. Censura la sentenza sotto gli altrettanti profili: 4 Numero registro generale 19696/2020 Numero sezionale 158/2024 Numero di raccolta generale 18625/2024 Data pubblicazione 08/07/2024 (i) della ravvisata distinzione tra "norme di attuazione di norme comunitarie, quali regolamenti e direttive" e "norme primarie dell'Unione", nonché della affermazione per cui le seconde, di rango sovraordinato, non dettando "regole sufficientemente chiare e precise circa la condotta da assumere da parte dei singoli Stati ", non sarebbero idonee ad attribuire "una responsabilità anche solo di natura indennitaria a provvedimenti o omissioni ritenuti illegittimi solo a posteriori alla luce dell'intervento interpretativo della Corte di giustizia europea";
secondo la ricorrente, tale distinzione sarebbe priva di riscontro normativo o giurisprudenziale e l'affermazione nel complesso sarebbe errata, perché, invece, la Corte di giustizia ha individuato tre condizioni sostanziali per assicurare l'operatività del principio della responsabilità dello Stato in casi del genere: (a) che la norma del diritto dell'Unione violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli;
(b) che si tratti di violazione sufficientemente caratterizzata, da intendere quale violazione grave e manifesta;
(c) che sussista un nesso di causalità tra violazione dell'obbligo posto a carico dello Stato membro e danno subito dal soggetto leso;
assume quindi che si sarebbe dovuta riconoscere l'esistenza della prima condizione suddetta, essendo state violate norme preordinate a conferire diritti ai singoli;
(ii) della affermata esclusione di una “responsabilità anche solo di natura indennitaria [dello Stato] a provvedimenti o omissioni ritenuti illegittimi solo a posteriori alla luce dell'intervento interpretativo della Corte di giustizia europea”, non essendo necessario, ai fini dell'imputazione della responsabilità allo Stato per violazione di norme comunitarie, il previo riconoscimento del comportamento illecito da parte della Corte di giustizia;
(iii) della inidoneità del percorso logico seguito per apprezzare il grado di discrezionalità dello Stato italiano nello specifico settore in cui si assume essere avvenuta la violazione, e della conseguente difficoltà di attribuire carattere intenzionale o inescusabile a eventuali comportamenti in contrasto col diritto dell'Unione – comportamenti 5 Numero registro generale 19696/2020 Numero sezionale 158/2024 Numero di raccolta generale 18625/2024 ritenuti dalla corte d'appello come non per questo illeciti al punto da Data pubblicazione 08/07/2024 considerarsi fonti di un diritto al risarcimento del danno diverso e ulteriore rispetto a quello azionabile nelle sedi nazionali;
in sostanza, ad avviso della ricorrente, non sarebbe rinvenibile, nella sentenza d'appello, il percorso logico-giuridico che ha condotto a escludere la presenza di una