Cass. civ., SS.UU., sentenza 21/05/2014, n. 11229
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Presupposto per la responsabilità amministrativa è l'esistenza di una relazione funzionale tra l'autore dell'illecito e l'ente pubblico danneggiato, che è configurabile non solo in presenza di un rapporto organico, ma anche quando sia ravvisabile un rapporto di servizio in senso lato. Ne consegue che, in relazione alla realizzazione di un'opera pubblica intesa alla difesa della costa e alla salvaguardia del litorale, appartiene alla giurisdizione contabile la domanda di risarcimento danni proposta nei confronti dei componenti di un organo tecnico straordinario, affidatario di qualificati poteri valutativi, e dei consulenti della direzione dei lavori, trattandosi di soggetti che, per l'attività svolta continuativamente, debbono ritenersi inseriti, seppure in via temporanea, nell'apparato organizzativo della P.A.
Ai fini del riparto della giurisdizione rileva il "petitum" sostanziale, come prospettato nella domanda, per cui, pur essendo sottratto alla cognizione della Corte dei conti il danno ambientale ai sensi dell'art. 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349, vigente "ratione temporis", ricade nella giurisdizione contabile la richiesta risarcitoria avente ad oggetto, oltre al danno all'immagine per la perdita di prestigio, patita a causa dell'inefficienza dimostrata, il danno erariale, derivante dall'esecuzione delle opere appaltate in difformità di prescrizioni contrattuali e di capitolato, dettate per la difesa della costa e la salvaguardia del litorale e, quindi, per scongiurare proprio il danno ambientale, la cui menzione in citazione assume una valenza meramente descrittiva della vicenda e delle sue complesse implicazioni.
In tema di responsabilità erariale, la giurisdizione penale e la giurisdizione contabile sono reciprocamente indipendenti nei loro profili istituzionali anche quando investono un medesimo fatto materiale, ponendo l'eventuale interferenza tra i giudizi esclusivamente un problema di proponibilità dell'azione da far valere davanti alla Corte dei conti, senza dar luogo ad una questione di giurisdizione. Ne consegue che la dedotta incoerenza tra l'avvenuto proscioglimento in sede penale e l'affermata sussistenza della responsabilità erariale in relazione alla medesima condotta non integra una questione esorbitante dai limiti interni alla giurisdizione del giudice contabile.
Sul provvedimento
Testo completo
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ROVELLI Luigi Antonio - Primo Presidente f.f. -
Dott. TRIOLA Roberto Michele - Presidente di Sez. -
Dott. RORDORF Renato - Presidente di Sez. -
Dott. PICCIALLI Luigi - Consigliere -
Dott. DI PALMA SA - Consigliere -
Dott. BUCCIANTE Ettore - Consigliere -
Dott. DI AMATO Sergio - Consigliere -
Dott. CAPPABIANCA Aurelio - rel. Consigliere -
Dott. NAPOLETANO Giuseppe - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 15348/2013 proposto da:
ET SA, elettivamente domiciliato in ROMA, PIAZZA VERDI 9, presso lo studio dell'avvocato CAMPANA GIUSEPPE, rappresentato e difeso dall'avvocato MELONI Rodolfo, per delega in calce al ricorso;
- ricorrente -
contro
PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI IN ROMA, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;
- controricorrente -
sul ricorso 19813/2013 proposto da:
AN OP, LA LO, GA EA, IS SA, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEL VIMINALE 43, presso lo studio dell'avvocato ENNI FABIO, che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato CARRUBBA CORRADO, per deleghe a margine dei rispettivi ricorsi;
- ricorrenti -
contro
PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI IN ROMA, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;
- controricorrente -
e contro
LO AN MO IA, ET SA, AB SA, AS EN, IT AN LO, CO AR, ZI EN, AT EA, RR LO, SE NN;
- intimati -
sul ricorso 20414/2013 proposto da:
RR LO, AT EA, SE NN, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA PORTUENSE 104, presso la signora ON DE LI, rappresentati e difesi dagli avvocati DANIELA PIRAS, SEGNERI SERGIO, per delega a margine del ricorso;
- ricorrenti -
contro
PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI IN ROMA, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;
- controricorrente -
e contro
CO AR, IS SA, LA LO, GA EA, AB SA, AN OP, LO AN MO IA, IT AN LO, ET SA, AS EN, ZI EN;
- intimati -
avverso la sentenza n. 77/2013 della CORTE DEI CONTI -PRIMA SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE - ROMA, depositata il 31/01/2013;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 08/04/2014 dal Consigliere Dott. AURELIO CAPPABIANCA;
uditi gli avvocati Rodolfo MELONI, Corrado CARRUBBA, Fabio ENNI, Daniela PIRAS, Sergio SEGNERI;
udito il P.M., in persona dell'Avvocato Generale Dott. APICE Umberto, che ha concluso per il rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con sentenza del 31 gennaio 2013, la prima sezione giurisdizionale centrale della Corte dei conti, ribadita la giurisdizione del giudice contabile, ritenne LL AN, presidente della Provincia di Cagliari, GA DR, e TI SA, direttori dei lavori, TO LO e CO OL, consulenti dell'Ufficio direzione dei lavori, EN DR, OR LO e RR NN, componenti della commissione scientifica di monitoraggio, responsabili (con altri) di danno erariale, per condotte illecite tenute, nelle rispettive qualità, nell'ambito delle attività poste in essere in relazione ai lavori pubblici di ripascimento della spiaggia del Poetto di Cagliari, eseguiti nel 2002. Ridimensionò, quindi, l'entità del risarcimento, riducendolo dall'importo di Euro 4.784.292,42 (rapportato dal primo giudice, in completa adesione alla richiesta del Procuratore contabile, al costo integrale delle opere eseguite) a quello di Euro 2.870.575,00.
In particolare, nell'affermare la propria giurisdizione, la Sezione, dissentendo da tutti i convenuti-appellanti, escluse che l'azione di responsabilità promossa dal Procuratore contabile trovasse titolo nell'intervenuto danno ambientale (tipologia di danno estraneo alla giurisdizione contabile), e ne individuò, invece, il fondamento nel danno intriseco all'esecuzione dell'opera in difformità dalle prescrizioni contrattuali, cui tutti i convenuti, nei vari ruoli, avevano contribuito.
Quanto alle posizioni di EN DR, OR LO e RR NN nonché a quelle di CO OL e di TO LO, liberi professionisti non organicamente legati alla P.A., la Corte riscontrò, quindi, la ricorrenza del presupposto della responsabilità contabile nel funzionale, ancorché temporaneo, inserimento nell'apparato organizzativo della P.A., i primi tre, quali componenti di organo tecnico straordinario, affidatario di poteri valutativi dei compiti di spettanza della stazione appaltante e, gli altri due, quali componenti dell'Ufficio direzione lavori. Avverso tale decisione, LL AN (con ricorso n. 15. 348/13), GA DR e TI SA nonché TO LO e CO OL (con ricorsi n. 19.81 3/13), EN DR, OR LO e RR NN (con ricorso n. 20.414/13), hanno proposto distinte impugnazioni per cassazione, ai sensi dell'art. 362 c.p.c., comma 1, deducendo difetto di giurisdizione del giudice contabile, in
varia prospettiva.
Il Procuratore generale contabile ha resistito con controricorsi. Tutti i ricorrenti hanno depositato memoria ex art. 378 c.p.c.. GA DR, TI SA, TO LO e CO OL hanno depositato, altresì, repliche alla conclusioni rese in udienza dal Procuratore generale.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1) 1. - I ricorsi, siccome proposti contro la stessa sentenza, devono essere riuniti a norma dell'art. 335 c.p.c.. 2. - Attesi alcuni contenuti degli scritti difensivi e diffuse digressioni in sede di discussione orale, non sembra inopportuno sottolineare, preliminarmente, che - per espressa prescrizione dell'art. 111 Cost., u.c. (anche nella vigente formulazione) - le decisioni del giudice amministrativo e, segnatamente, quelle della Corte dei conti sono suscettibili di impugnazione per cassazione, ai sensi dell'art. 362 c.p.c., comma 1, esclusivamente per motivi inerenti alla giurisdizione e, dunque, per motivi fondati sullo sconfinamento, da parte del giudice, dai limiti esterni delle proprie attribuzioni giurisdizionali ovvero sull'indebita sua intrusione nella sfera della P.A.. Tale criterio è rimasto fermo anche dopo l'introduzione, nella previsione dell'art. 111 Cost., della garanzia del giusto processo (cfr. Cass., ss.uu., 1235)/11) e non rivela, di per sè, alcuna antinomia rispetto alla previsione di cui all'art. 6 ed a quella dell'art. 13 C.e.d.u. e art. 47 della Carta di IZ (evocati dalla difesa del LL, rispettivamente, in memoria e nel ricorso).
Ne consegue che ogni doglianza estranea all'anzidetto specifico profilo non può che restare esclusa alla presente delibazione. 2) 1. - Tutti i ricorrenti censurano la decisione impugnata per non aver tenuto conto della circostanza (e tratto da essa le debite conseguenze in tema di giurisdizione) che la fattispecie di responsabilità configurata dal P.M. contabile e sanzionata dalla Corte dei conti trova titolo nel pregiudizio dei valori ambientali e paesaggistici compromessi dalle errate opere di ripascimento eseguite;
pregiudizio normativamente sottratto alla cognizione del giudice contabile.
Assumono, in proposito, che le condotte ascritte ai singoli incolpati sono ricostruite in modo da configurare un concorso, a titolo sia omissivo sia commissivo, nella produzione dell'evento dannoso costituito da "disastro di incalcolabile entità sotto il profilo ecologico e ambientale, in dipendenza della devastazione non reversibile di gran parte del litorale costiero e del deturpamento di una bellezza naturale";
mentre l'evento di danno addebitato è testualmente indicato come l'"alterazione del quadro paesaggistico" e la sua