Cass. civ., SS.UU., ordinanza 05/01/2023, n. 00207

pronunciato la seguente O R D I N A N Z A sul ricorso iscritto al NRG30709 del 202 1 promosso da : B F, rappresentat o e difes o da ll’ Avv ocato C M J C;
- ricorrent e -

contro

R.G.30709/2021 C.C. 22/11/2022 C.C. 22/11/2022 Corte dei conti -2 - PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTE- RO PRESSO LA CORTE DEI CONTI;
- c ontroricorrent e - avverso la sentenza n. 125/2021 del la Corte dei c onti, Seconda Se- zione Giurisdizionale Centrale di Appello, pubblicata il 4 maggio 2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 22 novembre 2022dal Consigliere A G ;
lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sosti- tuto Procuratore Generale R S, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

FATTI DI CAUSA

1. –Il signor F B, già consigliere regionale della Liguria, è stato citato in giudizio , dinanzi alla Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Liguria, dalla Procura regionale, la quale ne ha chiesto la condanna al risarcimento del danno erariale causato alla Regione, per aver egli, nella sua qualità di capogruppo di un grupp o consiliare, illecitamentee dolosamente utilizzato il contributo pubblico ricevuto dal Consiglio regionale, di cui alla legge della Regione Liguria n. 38 del 1990, per spese non inerenti alla funzione. Con sentenza pubblicata il 24 luglio 2019, la Sezione giurisdizio- nale ha accolto la domanda della Procura regionale , condannando il B al pagamento dell’importo di euro 35.015,82, oltreaccessori. 2. –Con sentenza depositata il 4 maggio 2021, la Seconda Sezio- ne Centrale d’appello della Corte dei conti ha respinto l’impugnazione proposta dall’odierno ricorrente. Il giudice contabile ha rigettato l’eccezione di difetto assoluto di giurisdizione, affermando che la natura dei gruppi consiliari non può assumere rilievo per negare il sindacato della Corte dei conti, destina- -3 - to a radicarsi positivamente in funzione della natura delle risorse uti- lizzate e dello scopo pubblico perseguito;
ha, inoltre , disatteso l’eccezione di difetto relativo di giurisdizione a favore del giudice ordi- nario sulle questioni di falso concernenti documenti di spese rendicon- tate, osservando che gli atti di cui è causa sono semplici scritture di terzi e non dell’appellante, il quale, pertanto, non può disconoscerne la sottoscrizione. Nel merito, la Corte dei contiha afferm ato che , nel caso di specie, è emersa la non inerenza delle voci di spesa alle finalità istituzionali, trattandosi di spese non riferibili al gruppo o che riguardano persone diverse dal consigliere regionale B, ovvero, ancora, di esborsi non collegatia missioni istituzionali o già coperti da altre erogazioni a titolo retributivo o indennitario. 3. – Per la cassazione della sentenza del la Seconda Sezione C en- trale d’appello della Corte dei conti, F B ha proposto ricor so, con atto notificato il 1°dicembre 2021 , sulla base di due motivi . Ha resistito, con controricorso, il Procuratore generale rappresen- tante il Pubblico ministero presso la Corte dei conti, concludendo per l’inammissibilità e, comunque, per il rigetto del ricorso. 4. –Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consi- glio ex art. 380-bis.1 cod. proc. civ. In prossimità dell’adunanza camerale, fissata per il 22 novembre 2022,ha depositato conclusioni scritte il Pubblico Ministero, chieden- do il rigetto del ricorso. La difesa del ricorrente ha, a sua volta, presentato una memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. –Con il primo motivo di ricorso ( difetto assoluto di giurisdizio- ne per invasione della sfera di attribuzioni del Consiglio regionale del- la Liguria;
v iolazione degli ar t t. 121, secondo comma, e 122, quarto comma, Cost., e 1, comma 1, della legge n. 20 del 1994), il ricorren- -4 - tededuce il difetto assoluto di giurisdizione, sul rilievo che la verifica dell’autorità giudiziaria contabile sulla gestione della spesa delle Re- gioni avrebbe comportato la violazione dei poteri di indirizzo politico, di controllo e di autorganizzazione del Consiglio regionale, previsti e tutelati dagli artt. 121, secondo comma, e 122, quarto comma, Cost.Ad avviso del ricorrente, il giudice contabile avrebbe errato a non riconoscere esistente una riser va dell ’amministrazione consiliare circa la verifica , nel merito , della congruità delle spese rendicontate dai gruppi regionali. A ll’interno dello specifico procedimento di rendicon- tazione utilizzato dai gruppi del Consiglio regionale della Liguria – os- serva il ricorrente –si inseriscono le funzioni assegnate alla c ommis- sione rendiconti e all’Ufficio di Presidenza, consideratoche gli artt. 4 e 4-bisdella legge regionale n. 38 del 1990 a ffidano alla prima il compi- to di verifica e al secondo la definitiva approvazione del rendiconto presentato dai vari capigruppo. Il ricorrente si duole che la Corte dei conti abbia finito con l’assegnare a sé stessa il compito di determinare l’inerenza della spe- sa e, dunque, la sua liceità o illiceità, ponendosi in conflitto diretto con il dettatolegislativo e dando luogo ad un inammissibile sindacato inerente alle scelte discrezionali. L’errore compiuto dal giudice contabile di appello sarebbe tanto più grave considerando il fatto che un vero rendiconto delle spese dei gruppi consiliari in Liguria sarebbe stato introdotto soltanto successi- vamente ai fatti per cui è causa, con l’art. 1, commi 9 e ss., del de- creto-legge n. 174 del 2012, convertito in legge n. 213 del 2012. D’altra parte –osserva conclusivamente il ricorrente – i capigrup- po dei gruppi consiliari non potrebbero essere qualificati come agenti contabili. 2. –Il motivo è infondato. 2.1. –In ordine alla gestione delle somme erogate a titolo di con- tributi pubblici ai gruppi consiliari, i capigruppo dei Consigli regionali e -5 - tutti i consiglieri regionali restano assoggettati alla responsabilità amministrativa e contabile, senza che rilevi la disciplina regionale che preveda l’approvazione dei rendiconti da parte dell'Ufficio di Presiden- za, poiché il voto dato in tali sedi rappresenta una ratifica formale di spese già effettuate dai gruppi e non già un atto deliberativo che ne costituisce ex ante il titolo giustificativo, conducendo l'opposta inter- pretazione al risultato - abnorme e contrario alla natura eccezionale della guarentigia di cui all'art. 122, quarto comma, Cost.- di configu- rare, del tutto ingiustificatamente, una tutela della insindacabilità del- le opinioni dei consiglieri regionali più ampia di quella apprestata per i parlamentari nazionali (Cass., Sez. Un., 19 ottobre 2022, n. 30892). Non è pertanto affetta da eccesso di potere giurisdizionale la pro- nuncia della Corte dei conti che accerti la responsabilità erariale di un consigliere regionale per illecita gestione del denaro pubblico ricevuto per le spese di rappresentanza del gruppo consiliare di appartenenza, pur in presenza dell'approvazione del rendiconto da parte del comita- to tecnico e dell'Ufficio di Presidenza, in quanto tale atto, quale mera ratifica formale di spese già effettuate e non titolo giustificativo reso ex ante, non esclude che le stesse siano non inerenti all’attività del gruppo, quanto ad entità e proporzionalità, o non effettive, per la non veridicità della documentazione, con manifesta difformità delle singo- le spese ammesse al rimborso, in termini di congruità e collegamento teleologico, rispetto alle finalità pubblicistiche dei gruppi, la cui verifi- ca rimane nei limiti interni della giurisdizione del giudice contabile (Cass., Sez. Un., 15 gennaio 2021, n. 622). La gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi partitici dei Consigli regionali è soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità erariale, sia perché a tali gruppi - pur in presenza di elementi di natura privatistica connessi alla loro matrice partitica - va riconosciuta natura essenzialmente pubblicistica, in quanto strumen- tale al funzionamento dell'organo assembleare da essi svolta, sia in -6 - ragione dell’origine pubblica delle risorse e della definizione legale del loro scopo, senza che rilevi il principio dell'insindacabilità di opinioni e votiex art. 122, quarto comm a , Cost., non estensibile alla gestione dei contributi. L'accertamento rimesso in tale ambito alla Corte dei conti com- prende la verifica di difformità delle attività di gestione del contributo erogato al gruppo consiliare rispetto alle finalità, di preminente inte- resse pubblico, che allo stesso imprime la normativa vigente, debor- dando dai limiti esterni della giurisdizione contabile solo allorché inve- sta l'attività politica del presidente del gruppo consiliare o le scelte di merito dal medesimo effettuate nell'esercizio del mandato, e non quando invece, come nella specie,si mantenga nell’alveo di un giudi- zio di conformità alla legge dell'azione amministrativa, ai sensi dell’art. 1 della legge n. 20 del 1994 (Cass., Sez. Un., 28 febbraio 2020, n. 5589). La funzione di autorganizzazione interna del Consiglio regionale - della quale costituiscono espressione gli atti che riguardano diretta- mente l'organizzazione degli uffici e dei servizi, nonché le modalità di svolgimento dell'attività dell'assemblea -partecipa sì delle guarentigie apprestate dall'art. 122, quarto comma, Cost., a tutela dell'esercizio delle primarie funzioni (legislativa, di indirizzo politico e di controllo) delle quali l'organo regionale di rappresentanza politica è investito, onde preservarle dall'interferenza di altri poteri, ma la prerogativa dell'insindacabilità non determina l'esenzione dalla giurisdizione (spettante in via tendenziale alla Corte dei Conti) in tema di respon- sabilità per maneggio di denaro pubblico, non estendendosi all’attività materiale di gestione delle risorse finanziarie, che resta assoggettata all'ordinaria giurisdizione di responsabilità civile, penale e contabile, anche in ragione della non assimilabilità delle assemblee elettive re- gionali a quelle parlamentari (Cass., Sez. Un., 28 febbraio 2020, n. 5590). -7 - È appena il caso di ribadire l'inconferenza del richiamo all’art. 1 del decreto-legge n. 174 del 2012, venendo in rilievo con tale disposi- zione una funzione di controllo della Corte dei conti estranea alla sfe- ra giurisdizionale (Cass., Sez. Un., 19 ottobre 2022, n. 30892, cit.). 2.2. -Va, pertanto, escluso il denunciato difetto assoluto di giuri- sdizione, perché la Corte dei conti, nel riscontrare la non inerenza delle spese sostenute con l’utilizzo delle risorse assegnate al gruppo, non ha invaso le attribuzioni del Consiglio regionale, ma ha esercitato la funzione giurisdizionaleche ad essa è affidata, la quale comprende l’accertamento dell’illecito erariale commesso, a tale titolo, dal consi- gliere regionale. Invero, la sentenza impugnataha verificato, nei limiti del sindaca- to attribuito alla Corte dei conti, che il B ha gestito in modo non corretto i fondi assegnati, utilizzando le somme contestate per finalità estranee – come ha puntualmente evidenz i ato il Pubblico Ministero - all’ambito di svolgimento delle funzioni consiliari. La sentenza non ha mancato di evidenziare che molte spese di viaggi sono riferite “a rapporti personali dell’appellante con il partito e con suoi esponenti romani”, o riguardano “acquisti di generi di abbi- gliamento, pelletteria e profumeria che vengono ascritti alla categoria delle spese di rappresentanza”. Da ciò si evince chiaramente che la pronuncia, diversamente da quanto prospettato dal ricorrente anche nella memoria illustrativa, non ha sindacato il merito dellespese, ma ha effettuato un giudizio di legittimità, valutando, secondo canoni di proporzionalità e di ragionevolezza, la non inerenza delle attività di gestione del contributo erogato al gruppo consiliare rispetto agli scopi istituzionali impressi dalla normativa di riferimento. Il ricorrente si duole della “indeterminatezza della fattispecie di danno delineata dalla Corte dei conti”, “foriera di disparità di tratta- mento” (così, in particolare nella memoria, a pag. 4, in sede di illu- strazione delmotivo di ricorso). S i tratta di censura che non può tro- -8 - vare ingresso in questa sede, perché confonde il piano dell’accertamento dei presupposti della responsabilità amministrativa, riservato al giudice contabile in quanto afferente ai limiti interni, con quello del potere giurisdizionale spettante alla Corte dei conti. 3. – Con il secondo motivo di ricorso (difetto relativo di giurisdi- zione della Corte dei conti in merito alle presunte falsità di alcuni do- cumenti di spese rendicontate;
v iolazione o falsa applicazione degli artt. 14 e 105 del codice di giustizia contabile e dell’art. 221 cod. proc. civ.), il ricorrente, dopo aver evidenziato che il giudice contabile di primo grado si sarebbe pronunciato indebitamente sulla falsità di alcuni titoli di spesa portati dal rendiconto del gruppo consiliare, ec- cepisce il difetto relativo di giurisdizione della Corte dei conti, non avendo riconosciuto, il giudice di appello , la cognizione attribuita in via esclusiva al giudice ordinario nella risoluzione dell’incidente di fal- so. 4.– Il motivo è inammissibile. 4.1. -Occorre premettere che, reiterando una doglianza già avan- zata in primo grado, con l'atto di appello il B ha chiesto di di- chiarare il difetto di relativo di giurisdizione a favore del giudice ordi- nario per la risoluzione delle questioni di falso, invocando gli artt. 14 e 105 del codice di giustizia contabile. La Corte dei conti ha respinto la censura rilevando che gli atti di cui è causa sono semplici scritture private di terzi e non dell'appellan- te,il quale non può disconoscerne la sottoscrizione. 4.2. -Il codice di giustizia contabile, all’art. 14, riserva all’autorità giudiziaria ordinaria (accanto alle questioni pregiudiziali concernenti lo stato e la capacità delle persone, salvo che si tratti della capacità di stare in giudizio)la risoluzione dell’incidente di falso. A sua volta, l’art. 105 dello stesso codice, dedicato all’incidente di falso, prevede che chi deduce in giudizio la falsità di un documento deve provare che sia stata già proposta la querela di falso o doman- -9 - dare la prefissione di un termine entro cui possa proporla innanzi al tribunale ordinario competente. 4.3. – Tanto premesso, la censura articolata dal ricorrente non coglie la ratio decidendi. La sentenza impugnata non reca alcuna statuizione contrastante con il principio che riserva al giudice ordinario la risoluzione dell’incidente di falso. Difatti, nella specie, il giudice contabile, nel definire il valore pro- batorio di documenti, acquisiti agli atti, rappresentati da scritture pri- vate provenienti da terzi, e non dal convenuto F B, si è limi- tato astabilire se sia utilizzabile nel processo contabile tale documen- tazione, costituita da ricevute di pagamento la cui sottoscrizione è stata espressamente disconosciuta da coloro che apparentemente le avrebbero emesse. A tale riguardo, la Sezione Seconda Giurisdizionale Centrale d’appello ha affermato espressamente (a pag. 4) di condividere inte- gralmente le motivazioni della sentenza di primo grado. E il giudice contabile di primo gradoha, sul punto (a pag. 21 e 22) , non solo os- servato -a fronte della eccezione che la genuinità delle ricevute pote- va essere messa in dubbio solo dopo la proposizione, da parte del pubblico ministero, della relativa querela di falso innanzi al tribunale ordinario – che si trattava di ricevute con efficacia probatoria “insus- sistente”, in quanto disconosciute e pertanto prive dell’efficacia pro- batoria ex art. 2702 cod. civ. (laddove la querela di falso è diretta a contrastare l’efficacia probatoria di un documento munito di fede pri- vilegiata). Ha, altresì, ritenuto, quel giudice, che, “in ogni caso”, la documentazione in oggetto era non pertinente, perché inidonea a giustificare l’asserito pertinente esborso (“non risulta chiaro il motivo per cui, a fronte di appartamenti con riferimento ai quali si producono contratti di locazione per l’intero anno, siano state prodotte ricevute -10 - di pagamento relative a corrispettivi collegati a determinati giorni di utilizzo mensile”). Risulta evidente, pertanto, che il giudice contabile non ha risolto alcun incidente di falso (e, pertanto, non ha ecceduto dai limiti della propria giurisdizione per invadere la sfera della giurisdizione ordina- ria), ma si è limitato a compiere una valutazione sulla rilevanza pro- batoria e sulla pertinenza di ricevute di pagamento espressamente di- sconosciute dai terzi apparenti firmatari. Gli eventuali errori commessi, al riguardo, dalla Corte dei conti at- tengono, al più, ad errores in procedendo o in iudicando , rientran t i nei limiti interni della giurisdizione del giudice speciale: come tali, essi sono estranei alla verifica delle Sezioni Unite, conseguendone, sul punto, l’inammissibilità della censura. 5. –Il ricorso è rigettato. Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, essendo il Procuratore Generale rappresentante il Pubblico Ministero presso la Corte dei conti parte soltanto in senso formale. 6. –Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gen- naio 2013 ed è rigettato, ricorrono i presupposti processuali per dare atto –ai sensi dell’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1-quater all’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115 del 2002 –della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto.