Cass. civ., sez. I, sentenza 04/03/2022, n. 07260

interesse generale (v. Cass. n. 30442 del 2019). A questo approdo ermeneutico la Corte è pervenuta alla luce della giurisprudenza della Corte di Strasburgo (sentenza Arnaboldi c. Italia del 14 marzo 2019, par. 39 ss.), la quale ha osservato che «se è vero che l’insolvenza di una società privata non può comportare una responsabilità dello Stato riguardo alla Convenzione e ai suoi Protocolli […], lo Stato non può sottrarsi alla sua responsabilità delegando i propri obblighi ad enti privati o a persone fisiche. In altre parole, il fatto che lo Stato scelga una forma di delega in base alla quale alcuni dei suoi poteri sono esercitati da un altro organo non è sufficiente a risolvere la questione della sua responsabilità. Secondo la Corte, l’esercizio di poteri statali che hanno un’influenza sui diritti e sulle libertà sanciti dalla Convenzione può far sorgere la responsabilità dello Stato, indipendentemente dalla forma in cui tali poteri si trovano ad essere esercitati, fosse anche da parte di un ente di diritto privato […]. Nel caso di specie, la Corte ritiene che non vi sia alcun dubbio che la società […] sia stata incaricata di una missione di servizio pubblico essendo delegata di tutti i poteri connessi all’espropriazione di un terreno ai fini della sua acquisizione al patrimonio pubblico e della costruzione di un’opera pubblica. Secondo la Corte, la F i r m a t o D a : B A R O N E F A B R I Z I A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 f 5 f 8 d 1 2 a c d c 2 b b 9 b 9 b c 2 0 6 f c 3 0 8 4 c a F i r m a t o D a : L A M O R G E S E A N T O N I O P I E T R O M A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 e 7 0 1 b 7 1 3 d c 7 a 4 8 a c d d 7 d 8 6 b 2 8 4 c d 3 b F i r m a t o D a : C A M P A N I L E P I E T R O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 7 4 c b d a 9 f 8 9 b 8 d 6 3 3 c 7 8 e 0 7 c 5 3 4 5 3 1 3 7 f Numero registro generale 22542/2015 Numero sezionale 130/2022 Numero di raccolta generale 7260/2022 scelta di avvalersi della delega [dei poteri connessi all’espropriazione di Data pubblicazione 04/03/2022 un terreno ai fini della sua acquisizione al patrimonio pubblico e della costruzione di un’opera pubblica] non può sollevare lo Stato italiano da quelle che sarebbero state le sue responsabilità se avesse preferito adempiere lui stesso a tali obblighi, come sarebbe stato in suo potere fare [...] Ne consegue – prosegue ancora la Cedu – che lo Stato italiano rimane tenuto ad esercitare una vigilanza e un controllo per tutta la durata della procedura di espropriazione, fino al pagamento del relativo indennizzo, cosicché è responsabile per non aver adottato le misure necessarie a garantire che le somme accordate a titolo di indennità per l’espropriazione fossero effettivamente versate al ricorrente». 2.1.3.- Che la pubblica amministrazione beneficiaria dell’opera da costruire sia tenuta a provvedere al pagamento del ristoro dovuto al proprietario espropriato, in caso di insolvenza dell’ente delegato alla procedura ablativa, trova ulteriori conferme se si ha riguardo al contratto accessivo alla concessione. Il provvedimento concessorio è la fonte indiretta del trasferimento dei poteri (di cui è titolare l’amministrazione pubblica) al concessionario, ma il rapporto vive su un piano ormai privatistico, nel quale la fonte diretta degli obblighi e dei diritti costituiti in capo al concessionario è il contratto che reca la disciplina e il modo di attuazione del regolamento di interessi tra le parti. Ciò rende plausibile la conclusione che il fallimento del concessionario determini – almeno di regola e salve le eccezioni previste dalla legge – lo scioglimento sia del mandato conferitogli che è implicito nella concessione per l’ulteriore esercizio dei poteri e adempimento dei doveri connessi all’attuazione del programma di esproprio (art. 78 legge fall.), sia del contratto di appalto a valle, ai sensi dell’art. 81 legge fall., disposizione quest’ultima talora ritenuta applicabile in via analogica allo stesso provvedimento concessorio (cfr. Tar Abruzzo n. 284 del 2018).F i r m a t o D a : B A R O N E F A B R I Z I A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 f 5 f 8 d 1 2 a c d c 2 b b 9 b 9 b c 2 0 6 f c 3 0 8 4 c a F i r m a t o D a : L A M O R G E S E A N T O N I O P I E T R O M A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 e 7 0 1 b 7 1 3 d c 7 a 4 8 a c d d 7 d 8 6 b 2 8 4 c d 3 b F i r m a t o D a : C A M P A N I L E P I E T R O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 7 4 c b d a 9 f 8 9 b 8 d 6 3 3 c 7 8 e 0 7 c 5 3 4 5 3 1 3 7 f Numero registro generale 22542/2015 Numero sezionale 130/2022 Numero di raccolta generale 7260/2022 Conseguenza del fallimento dell’impresa concessionaria è la Data pubblicazione 04/03/2022 riassunzione in capo all’amministrazione concedente (titolare dei poteri e doveri già delegati) – che dell’opera pubblica è la diretta beneficiaria – delle obbligazioni rimaste inadempiute, tra le quali il pagamento delle indennità a favore degli espropriati. Il fallimento costituisce, in effetti, evento impeditivo dell’attuazione del regolamento di interessi concordato nel contratto di concessione, venendo meno i requisiti di idoneità soggettiva ed oggettiva del concessionario-appaltatore. Una conferma si ricava, a livello sistematico, sia da varie disposizioni che collegano al fallimento effetti immediatamente preclusivi per i soggetti che si trovano in stato di fallimento, nonché l’esclusione degli stessi dalla partecipazione alle procedure di affidamento delle concessioni e degli appalti (cfr. artt. 38 e 140 d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163;
art. 110 d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, salva la possibilità, a determinate condizioni previste dal comma terzo e seguenti, di prosecuzione dei contratti di appalto pendenti qualora l’impresa sia stata autorizzata all’esercizio provvisorio;
art. 4, lett. b, Direttiva 2014/24/UE del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici;
art. 7, lett. b, Direttiva 2014/23/UE del 26 febbraio 2014 sull’aggiudicazione dei contratti di concessione), sia dalla giurisprudenza amministrativa che, reputando il fallimento come pregiudizievole per la cura dell’interesse pubblico, prevede l’estinzione automatica della concessione o la decadenza del concessionario (cfr. Cons. di Stato, sez. IV, n. 1039 del 1994, in materia di sfruttamento di acque minerali e termali) o attribuisce all’ente pubblico il potere di revocarla (cfr. Cons. di Stato, sez. VI, n. 5421 del 2008 e n. 4904 del 2009, in tema di radiodiffusione) e considera come eccezionale il protrarsi del rapporto concessorio in presenza, peraltro, di una specifica determinazione dell’ente pubblico.F i r m a t o D a : B A R O N E F A B R I Z I A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 f 5 f 8 d 1 2 a c d c 2 b b 9 b 9 b c 2 0 6 f c 3 0 8 4 c a F i r m a t o D a : L A M O R G E S E A N T O N I O P I E T R O M A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 e 7 0 1 b 7 1 3 d c 7 a 4 8 a c d d 7 d 8 6 b 2 8 4 c d 3 b F i r m a t o D a : C A M P A N I L E P I E T R O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 7 4 c b d a 9 f 8 9 b 8 d 6 3 3 c 7 8 e 0 7 c 5 3 4 5 3 1 3 7 f Numero registro generale 22542/2015 Numero sezionale 130/2022 Numero di raccolta generale 7260/2022 Questa impostazione non contrasta con la disposizione, di cui all’Data pubblicazione 04/03/2022art.81, comma 3, legge fall., secondo cui «sono salve le norme relative al contratto di appalto per le opere pubbliche», ricavandosi da tali norme indicazioni che indirettamente confermano la conclusione qui raggiunta, e realizza anche l’effettiva attuazione del diritto costituzionale del proprietario espropriato di ottenere in tempi certi il ristoro dovuto per l’espropriazione subìta, in situazioni in cui, a causa della insolvenza del concessionario-appaltatore fallito, egli correrebbe altrimenti il serio rischio di non ottenerlo, in considerazione della aleatorietà dell’esito della procedura concorsuale alla quale dovrebbe partecipare. Si deve enunciare il principio secondo cui, nei procedimenti espropriativi per l’esecuzione di opere pubbliche demandate all’ente concessionario in regime di concessione traslativa (nella specie, ai sensi dell’art. 42 della legge regionale n. 21 del 1985, ratione temporis applicabile, in materia di esecuzione dei lavori pubblici in Sicilia), il fallimento del concessionario delegato al compimento delle espropriazioni e all’esecuzione dell’opera costituisce evento impeditivo alla prosecuzione del rapporto concessorio e determina – di regola e salve le eccezioni previste dalla legge – lo scioglimento del rapporto contrattuale con l’amministrazione committente, sulla quale si trasferiscono sia le obbligazioni inerenti al pagamento delle somme dovute dal concessionario, a titolo indennitario e risarcitorio, in favore dei proprietari espropriati, ex art. 42, comma 3, Cost., sia di conseguenza la relativa legittimazione passiva nelle controversie promosse da questi ultimi, essendo l’ente pubblico beneficiario dell’opera realizzata per finalità di interesse generale. 2.1.4.- Alla luce del suddetto principio, la sentenza impugnata dev’essere corretta nella parte in cui ha affermato la legittimazione passiva del Comune di Milazzo, sulla base però di argomentazioni in F i r m a t o D a : B A R O N E F A B R I Z I A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 f 5 f 8 d 1 2 a c d c 2 b b 9 b 9 b c 2 0 6 f c 3 0 8 4 c a F i r m a t o D a : L A M O R G E S E A N T O N I O P I E T R O M A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 e 7 0 1 b 7 1 3 d c 7 a 4 8 a c d d 7 d 8 6 b 2 8 4 c d 3 b F i r m a t o D a : C A M P A N I L E P I E T R O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 7 4 c b d a 9 f 8 9 b 8 d 6 3 3 c 7 8 e 0 7 c 5 3 4 5 3 1 3 7 f Numero registro generale 22542/2015 Numero sezionale 130/2022 Numero di raccolta generale 7260/2022 diritto che ignorano la giurisprudenza di legittimità sopra ricordata (sub Data pubblicazione 04/03/2022 2.1.1). 3.- Con il secondo motivo il Comune di Milazzo denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art.22 della legge 20 maggio 1991, n. 158, mancata applicazione dell’art. 4 della legge n. 166 del 1 agosto 2002, in quanto la Corte territoriale aveva accolto le domande risarcitorie senza tener conto della legittimità della procedura espropriativa, in considerazione della proroga biennale automatica dell’occupazione, ex art. 22 della legge n. 158 del 1991, in corso alla data del 1 gennaio 1991, con la conseguenza che non vi era luogo al risarcimento del danno. 3.1.- Il motivo è infondato, sebbene la motivazione della sentenza impugnata debba essere corretta in diritto, ex art. 384, comma 4, c.p.c. 3.2.- Ad avviso della Corte territoriale, si era realizzata la fattispecie dell’occupazione acquisitiva, essendo scaduti in data 8 giugno 1993 i termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità (ex art. 13 legge n. 2359 del 1865) assunta con determina assessoriale dell’8 giugno 1988 e risalendo al gennaio 1992 l’irreversibile trasformazione dell’area, stante la tardività del decreto di esproprio emesso in data 30 dicembre 1996, in carenza di potere. Nel ragionamento della Corte non incideva la proroga biennale ex art. 22 della legge n. 158 del 1991, essendo questa riferibile alla durata non dell’espropriazione ma solo dell’occupazione (è citata Cass. n. 5904 del 2002) e solo al termine concretamente fissato dall’autorità amministrativa nel provvedimento autorizzativo dell’occupazione e non alla scadenza del termine massimo quinquennale di durata dell’occupazione (è citata Cass. n. 13774 del 2007) e, comunque, non essendo la suddetta proroga applicabile in presenza di una già avvenuta irreversibile trasformazione dei beni. Pertanto, non rilevava la rinnovazione della dichiarazione di p.u. e degli atti F i r m a t o D a : B A R O N E F A B R I Z I A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 f 5 f 8 d 1 2 a c d c 2 b b 9 b 9 b c 2 0 6 f c 3 0 8 4 c a F i r m a t o D a : L A M O R G E S E A N T O N I O P I E T R O M A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 e 7 0 1 b 7 1 3 d c 7 a 4 8 a c d d 7 d 8 6 b 2 8 4 c d 3 b F i r m a t o D a : C A M P A N I L E P I E T R O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 7 4 c b d a 9 f 8 9 b 8 d 6 3 3 c 7 8 e 0 7 c 5 3 4 5 3 1 3 7 f Numero registro generale 22542/2015 Numero sezionale 130/2022 Numero di raccolta generale 7260/2022 conseguenziali, in quanto disposta tardivamente, in carenza di potere, Data pubblicazione 04/03/2022 con determina assessoriale del 3 marzo 1995. 3.3.- Si osserva che l’orientamento seguito nei precedenti richiamati nella sentenza impugnata (cui adde Cass. n. 2870 del 2005, n. 22399 del 2008), secondo cui la proroga biennale di cui alla legge n. 158 del 1991 si riferisce esclusivamente alla scadenza dei termini dell’occupazione e non alla durata dell’espropriazione (cioè al termine per l’emissione del decreto di espropriazione), è stato superato da questa Corte che, più di recente, ha chiarito che la suddetta proroga (e quella di cui all’art. 4 della legge n. 166 del 2002) si applica anche ai procedimenti espropriativi in corso alle scadenze previste (con effetto dal 1 gennaio 1991), determina uno slittamento dei termini per l’emissione del decreto di esproprio e si intende efficace anche in assenza di atti dichiarativi delle Amministrazioni procedenti (cfr. Cass. n. 11481 e 19601 del 2016). Inoltre, si è precisato che la proroga legale del termine dell’occupazione d’urgenza opera nonostante si sia già verificata l’irreversibile trasformazione dell’area occupata (cfr. Cass. n. 33227 del 2019, n. 19601 del 2016, n. 556 del 2010). 3.4.- Le precisazioni poc’anzi svolte inducono a ritenere la proroga di cui all’art. 22 della legge n. 158 del 1991 applicabile nella fattispecie, ma non idonea a rendere legittima la procedura di esproprio, con la conseguenza che la conclusione cui è pervenuta la Corte territoriale è conforme a diritto nella valutazione di illegittimità della procedura di esproprio. Ed infatti, la dichiarazione di pubblica utilità è intervenuta con decreto assessoriale dell’8 giugno 1988, che indicava come data di scadenza del procedimento (e quindi il termine finale di emissione del decreto di esproprio) l’8 giugno 1993, con la conseguenza che, applicando la proroga biennale alla procedura in corso in data 1 gennaio 1991, si è F i r m a t o D a : B A R O N E F A B R I Z I A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 f 5 f 8 d 1 2 a c d c 2 b b 9 b 9 b c 2 0 6 f c 3 0 8 4 c a F i r m a t o D a : L A M O R G E S E A N T O N I O P I E T R O M A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 e 7 0 1 b 7 1 3 d c 7 a 4 8 a c d d 7 d 8 6 b 2 8 4 c d 3 b F i r m a t o D a : C A M P A N I L E P I E T R O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 7 4 c b d a 9 f 8 9 b 8 d 6 3 3 c 7 8 e 0 7 c 5 3 4 5 3 1 3 7 f Numero registro generale 22542/2015 Numero sezionale 130/2022 Numero di raccolta generale 7260/2022 avuto uno slittamento del termine per l’emissione del decreto di esproprio Data pubblicazione 04/03/2022 sino all’8 giugno 1995 che, tuttavia, non è sufficiente a rendere tempestivo il decreto di esproprio, intervenuto con ordinanza sindacale del 30 dicembre 1996. Il Comune obietta che, con determina assessoriale del 3 marzo 1995, la dichiarazione di pubblica utilità era stata rinnovata con la riapprovazione del progetto dell’opera e lo slittamento ulteriore di altri due anni del termine di emissione del decreto di esproprio. La tesi è infondata. Ed infatti, quando è stata emessa la suddetta determina di riapprovazione del progetto dell’opera pubblica nel marzo 1995 e, a maggior ragione, quando è stato emesso il decreto di esproprio nel dicembre 1996, la fattispecie dell’occupazione acquisitiva si era medio tempore già realizzata per effetto della irreversibile trasformazione del bene e della realizzazione dell’opera (a gennaio 1992), con la conseguenza che tale rinnovazione è stata disposta inutilmente e nella impossibilità di immutare il titolo di acquisizione dell’opera in capo all’espropriante (cfr. Cass. n. 1836 del 2001). La mera riapprovazione del progetto dell’opera pubblica (a marzo 1995) e il decreto di esproprio successivamente emesso (a dicembre 1996) costituiscono provvedimenti che – in quanto rivolti esclusivamente ad eludere il carattere perentorio dei termini finali per il compimento dell’espropriazione (che scadevano in data 8 giugno 1995) e a raccordarsi ex tunc alla fase pregressa – sono nulli, come correttamente ritenuto nella sentenza impugnata, in quanto privi sia dell’oggetto (essendo i beni già acquisiti alla mano pubblica per effetto della già avvenuta irreversibile trasformazione) sia del collegamento funzionale con la vicenda espropriativa, e possono essere disapplicati dal giudice investito della domanda risarcitoria da occupazione espropriativa, essendo la P.A. F i r m a t o D a : B A R O N E F A B R I Z I A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 f 5 f 8 d 1 2 a c d c 2 b b 9 b 9 b c 2 0 6 f c 3 0 8 4 c a F i r m a t o D a : L A M O R G E S E A N T O N I O P I E T R O M A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 e 7 0 1 b 7 1 3 d c 7 a 4 8 a c d d 7 d 8 6 b 2 8 4 c d 3 b F i r m a t o D a : C A M P A N I L E P I E T R O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 7 4 c b d a 9 f 8 9 b 8 d 6 3 3 c 7 8 e 0 7 c 5 3 4 5 3 1 3 7 f Numero registro generale 22542/2015 Numero sezionale 130/2022 Numero di raccolta generale 7260/2022 carente del potere ormai esauritosi di incidere sulla proprietà privata (Data pubblicazione 04/03/2022cfr. Cass. n. 17491 del 2008, n. 276 del 2017, n. 3907 del 2011). Il fatto che l’irreversibile trasformazione sia avvenuta in pendenza dell’occupazione legittima non rende legittima l’acquisizione del bene, ma costituisce titolo per l’attribuzione della relativa indennità. Non è utile invocare in senso opposto la proroga prevista dall’art. 4 della legge n. 166 del 2002 che, pur avendo effetto retroattivo, si applica «anche ai procedimenti espropriativi in corso alle scadenze previste dalle singole leggi [tra le quali anche quella ex art. 22 della legge n. 158 del 1991]», ma non a quelle già da tempo scadute (cfr. Cass. n. 9254 del 2011, n. 9754 del 2018), come nella specie, in cui lo stesso decreto di esproprio (disapplicato) è stato emesso quasi sei anni prima dell’entrata in vigore della legge n. 166 del 2002. 3.5.- E’ infine inammissibile, per difetto di specificità, l’ulteriore censura del Comune ricorrente che ha richiamato l’ordinanza di Cassazione n. 8753 del 2018 che, in fattispecie (in tesi) analoga, aveva rigettato il ricorso per cassazione dei medesimi proprietari avverso altra sentenza della Corte messinese. La censura non offre elementi identificativi dei termini esatti della fattispecie controversa nel giudizio nel quale è stata pronunciata la succitata ordinanza, con l’effetto di non consentire di vagliarne la pertinenza, prima ancora che la fondatezza.