Cass. civ., SS.UU., ordinanza 27/05/2009, n. 12252
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Il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione può essere notificato sia presso l'Avvocatura generale dello Stato sia presso la sede dell'Avvocatura distrettuale dello Stato nel cui distretto ha sede l'autorità giudiziaria presso cui pende la causa (che è tenuta a rimettere il ricorso, sulla base delle norme che regolano i rapporti tra uffici dello stesso organismo, all'Avvocatura generale dello Stato, abilitata al patrocinio in cassazione). Infatti, dalla natura e dalle funzioni del regolamento di giurisdizione, quale procedimento incidentale ed eventuale che sorge all'interno del giudizio di primo grado in corso, consegue che la notifica del ricorso va effettuata a norma del secondo comma dell'art. 11 del r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611; ciò non esclude che la notifica possa validamente effettuarsi ai sensi del primo comma dello stesso articolo, in applicazione del principio della ragionevole durata del processo, in base al quale vanno ridotte all'essenziale le ipotesi di nullità per vizi formali e va ampliata la doverosa collaborazione tra giudicante e procuratore costituito, in funzione di una sollecita definizione della controversia.
L'affidamento da parte della P.A. ad imprese private di servizi aggiuntivi di assistenza agli utenti (quali servizi di caffetteria, ristorazione e guardaroba, di vendita di riproduzioni di beni culturali, ecc.), da effettuarsi presso luoghi di interesse culturale ed artistico, integrati dal servizio di biglietteria - ai sensi degli artt. 112 e 113 del d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, richiamati dall'art. 115 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 - si configura come concessione di servizio pubblico rispetto ai servizi aggiuntivi, e come appalto di servizio pubblico in riferimento al servizio di biglietteria. Infatti, la costante qualificazione normativa come "concessione" dell'affidamento della gestione a terzi dei servizi aggiuntivi è conforme alle definizioni delle direttive comunitarie (92/50/CE e 2004/18/CE), oltre che coerente con la struttura dei suddetti servizi, atteso che l'Amministrazione trasferisce il diritto di gestire il servizio in favore dei visitatori/utenti dietro pagamento di un canone, e che sussistono, altresì, i caratteri del pubblico servizio, per la valorizzazione dei beni culturali, in presenza : a)della titolarità del servizio in capo alla P.A.; b) della destinazione dello stesso alla soddisfazione di esigenze della collettività; c) della predisposizione da parte della P.A. di un programma di gestione, con obblighi di condotta e livelli qualitativi vincolanti per il privato; d) del mantenimento da parte della P.A. dei corrispondenti poteri di indirizzo, vigilanza e intervento. L'affidamento dei servizi di biglietteria (oltre che di pulizia e vigilanza), che possono integrare la suddetta concessione, è invece configurabile come appalto di servizio pubblico, rilevando l'assunzione da parte della P.A. della veste di acquirente dal privato, anche a favore di terzi individuati, di determinate "utilitates" contro il pagamento di un corrispettivo.
In tema di affidamento da parte della P.A. ad imprese private di servizi aggiuntivi di assistenza agli utenti (quali servizi di caffetteria, ristorazione e guardaroba, di vendita di riproduzioni di beni culturali, ecc.), da effettuarsi presso luoghi di interesse culturale ed artistico, integrati dal servizio di biglietteria - ai sensi degli artt. 112 e 113 del d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, richiamati dall'art. 115 del d.lgs. 22 gennaio 2004,n. 42 - spetta al giudice amministrativo la giurisdizione in ordine alla domanda dell'impresa volta all'accertamento di inadempimenti dell'Amministrazione, all'annullamento di atti di diffida, nonchè alla condanna all'adempimento e al risarcimento del danno. Infatti, l'attribuzione a questo giudice - ex art. 33 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come modificato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205 e inciso dalla sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale - della giurisdizione esclusiva per le controversie (non concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi) relative a concessioni di pubblici servizi, cui è riconducibile l'affidamento della gestione di servizi aggiuntivi, prevale, alla luce dei principi di ragionevole durata del processo e di concentrazione delle tutele, posti dagli artt. 24 e 111 Cost., sulla spettanza al giudice ordinario della giurisdizione rispetto al servizio di biglietteria, atteso che il suddetto servizio integrativo si pone come accessorio rispetto alle concessioni di pubblici servizi che hanno per oggetto i servizi aggiuntivi.
Sul provvedimento
Testo completo
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CARBONE Vincenzo - Primo Presidente -
Dott. VELLA Antonio - Presidente di sezione -
Dott. PREDEN Roberto - Presidente di sezione -
Dott. VIDIRI Guido - Consigliere -
Dott. ODDO Massimo - Consigliere -
Dott. GOLDONI Umberto - Consigliere -
Dott. SALMÈ Giuseppe - Consigliere -
Dott. SEGRETO Antonio - rel. Consigliere -
Dott. RORDORF Renato - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 9255/2008 proposto da:
NOVAMUSA S.P.A., IN PROPRIO E QUALE MANDATARIA DELL'ATI, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA SABOTINO 2/A, presso lo studio dell'avvocato VULPETTI Valentino, che la rappresenta e difende giusta delega a margine del ricorso;
- ricorrente -
e contro
REGIONE SICILIANA - ASSESSORATO DEI BENI CULTURALI AMBIENTALI E P.I., DIPARTIMENTO BENI CULTURALI E AMBIENTALI ED E.P. - REGIONE SICILIANA ASSESSORATO BENI CULTURALI ED AMBIENTALI E P.I., REGIONE SICILIANA ASSESSORATO BENI CULTURALI ED AMBIENTALI E P.I., SOPRINTENDENZA PER I BENI CULTURALI ED AMBIENTALI DI MESSINA;
- intimati -
sul ricorso 9256/2008 proposto da:
NOVAMUSA S.P.A., IN PROPRIO E QUALE MANDATARIA DELL'ATI, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA SABOTINO 2/A, presso lo studio dell'avvocato VULPETTI VALENTINO, che la rappresenta e difende giusta delega a margine del ricorso;
- ricorrenti -
e contro
REGIONE SICILIANA - ASSESSORATO DEI BENI CULTURALI AMBIENTALI E P.I., DIPARTIMENTO BENI CULTURALI E AMBIENTALI ED E.P. - REGIONE SICILIANA ASSESSORATO BENI CULTURALI ED AMBIENTALI E P.I., REGIONE SICILIANA ASSESSORATO BENI CULTURALI ED AMBIENTALI E P.I., SOPRINTENDENZA PER I BENI CULTURALI ED AMBIENTALI DI TRAPANI;
- intimati -
sul ricorso 9257/2008 proposto da:
NOVAMUSA S.P.A., IN PROPRIO E QUALE MANDATARIA DELL'ATI, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA SABOTINO 2/A, presso lo studio dell'avvocato VULPETTI VALENTINO, che la rappresenta e difende giusta delega a margine del ricorso;
- ricorrente -
e contro
REGIONE SICILIANA - ASSESSORATO DEI BENI CULTURALI AMBIENTALI E P.I., DIPARTIMENTO BENI CULTURALI E AMBIENTALI ED E.P. - REGIONE SICILIANA ASSESSORATO BENI CULTURALI ED AMBIENTALI E P.I., REGIONE SICILIANA ASSESSORATO BENI CULTURALI ED AMBIENTALI E P.I., SOPRINTENDENZA PER I BENI CULTURALI ED AMBIENTALI DI SIRACUSA, SOPRINTENDENZA PER I BENI CULTURALI ED AMBIENTALI DI RAGUSA;
- intimati -
per regolamento preventivo di giurisdizione avverso i giudizi pendenti n. 89, 91, 92 del Tribunale Amministrativo di Palermo;
udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 12/05/2009 dal Consigliere Dott. ANTONIO SEGRETO;
udito l'Avvocato Valentino VULPETTI;
lette le conclusioni scritte dal Sostituto Procuratore Generale Dott. Pasquale Ciccolo, il quale chiede che venga disposta la rinnovazione della notifica del ricorso.
RITENUTO IN FATTO
1. Novamusa s.p.a., in proprio e quale mandataria dell'ATI aggiudicataria della concessione di servizi aggiuntivi, all'interno di beni di interesse culturale ed artistico in Sicilia a norma del D.Lgs. n. 490 del 1999, artt. 112 e 113, presentava al Tar Sicilia, sede di Palermo tre ricorsi nei confronti della Regione Sicilia, Assessorato dei beni culturali ed ambientali e Pubblica Istruzione, in riferimento alle analoghe concessioni in provincia di Messina, Trapani, Siracusa e Ragusa.
La ricorrente faceva presente che aveva diffidato le amministrazioni concedenti per la mancata consegna di spazi idonei all'interno dei siti culturali e per la mancata stipulazione delle convenzioni accessorie;
che l'amministrazione l'aveva diffidata ad adempiere agli obblighi assunti ed al pagamento dei canoni, minacciando la decadenza dalle concessioni;
che essa aveva eccepito l'inadempimento della p.a.;
che aveva richiesto al Tar l'annullamento degli atti di diffida;
che fosse dichiarata legittima la sua eccezione di inadempimento;
che fosse accertata la decorrenza delle concessioni dalla consegna degli spazi all'interno dei siti culturali e l'obbligo della p.a. di pagare i lavori da essa stessa deliberati;
che fosse determinato il corrispettivo per la vendita di biglietti, previa dichiarazione di nullità della clausola della normativa di gara e della concessione.
A fronte dell'eccezione di difetto di giurisdizione del GA, avanzata dall'amministrazione,la ricorrente proponeva tre regolamenti preventivi di giurisdizione. Le parti intimate non hanno svolto attività difensiva.
CONSIDERATO IN DIRITTO
2.1. Ritengono queste S.U., che vada rigettata la richiesta del P.G. di rinnovazione della notificazione del ricorso, a norma dell'art.291 c.p.c., per essere stata la stessa effettuata presso l'Avvocatura
distrettuale dello Stato in Palermo e non presso l'Avvocatura Generale dello Stato in Roma.
Il R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, art. 11, come modificato, statuisce che "Tutte le citazioni, i ricorsi e qualsiasi atto di opposizione giudiziale, nonché le opposizioni ad ingiunzione e gli atti istitutivi di giudizi che si svolgono innanzi alle giurisdizioni amministrative o speciali, o innanzi agli arbitri devono essere notificati alle amministrazioni dello Stato presso l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l'autorità giudiziaria innanzi alla quale è portata la causa, nella persona che le rappresenta secondo le norme organiche.
Ogni altro atto giudiziale e le sentenze devono essere notificati presso l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l'autorità giudiziaria presso cui pende la causa o che ha pronunciato la sentenza.
Le notificazioni di cui ai comma precedenti devono essere fatte presso la competente Avvocatura dello Stato a pena di nullità da pronunciarsi anche d'ufficio". La Corte Cost. ha dichiarato costituzionalmente illegittimo tale articolo nella parte i cui esclude la sanatoria della nullità della notificazione (Corte Cost. n. 97/1967). Secondo l'orientamento costante di questa Corte il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione va necessariamente notificato all'Avvocatura Generale dello Stato in Roma e non pressi) l'Avvocatura distrettuale, svolgente la difesa nel giudizio di primo grado.
Ritengono queste S.U. che vada rivisitato tale orientamento, dovendo affermarsi, in relazione al solo ricorso per regolamento di giurisdizione, che lo stesso possa notificarsi sia presso la sede dell'Avvocatura distrettuale del giudizio di primo grado sia presso l'Avvocatura generale dello Stato.
2.2. Osserva questa Corte che l'istanza di regolamento di giurisdizione non costituisce un mezzo di impugnazione (così S.U. 05/03/2008 n. 5924;
S.U., 22 Ottobre 2007 n. 22059), ma uno strumento apprestato per consentire alle parti di ottenere, già nel corso del giudizio di primo grado, una pronuncia definitiva sulla giurisdizione, al fine di evitare un inutile dispendio di attività processuale: il suo carattere necessariamente preventivo, ribadito e accentuato dalla riforma del processo civile attuata con la L. 26 novembre 1990, n. 353, implica che la proponibilità del regolamento
è subordinata alla condizione che la causa non sia stata ancora decisa, non soltanto nel merito, ma neppure su questioni puramente processuali, comprese quelle attinenti alla giurisdizione (cfr. Cass. S.U. 2 luglio 2007 n. 14952). Alla luce di questa essenziale natura dell'istituto va letto il rinvio contenuto nell'art. 41 c.p.c., il quale dispone che "l'istanza si propone con ricorso a norma dell'art. 364 c.p.c., e segg.", rinvio da ritenere operante, pertanto, nei limiti della compatibilità. In effetti, la giurisprudenza di questa Corte è univocamente orientata nel senso che non tutte le norme e i principi che disciplinano il giudizio di cassazione siano estensibili al regolamento di giurisdizione.
Da un lato, si è optato per la loro applicabilità, relativamente ai requisiti della procura alla lite (Cass. S.U. 11 aprile 2006 n. 8371), alle conseguenze della mancata richiesta di trasmissione del fascicolo di ufficio (Cass. S.U. 21 settembre 2006 n. 20504), alla necessità che il ricorso contenga sia l'indicazione delle parti (Cass. S.U. 14 dicembre 1983 n. 7373) sia l'esposizione sommaria dei fatti di causa (Cass. S.U. 20 ottobre 2000 n. 1129), alle forme e ai termini del controricorso (Cass. S.U. 11 febbraio 2002 n. 1945) e del ricorso incidentale (Cass. S.U. 22 dicembre 2003 n. 19667), al litisconsorzio necessario (Cass. S.U. 9 dicembre 2004 n. 22990), agli effetti "panprocessuali" della decisione (Cass. S.U. 11 aprile 2006 n. 8371). D'altro canto, si è però ritenuto che il ricorso per regolamento preventivo può essere proposto anche da chi sia parte nel giudizio di merito come semplice interventore adesivo (Cass. S.u. 18 novembre 1989 n. 4946), che l'istanza può essere ripetuta, anche quando già sia stata dichiarata inammissibile (Cass. S.U. 4 novembre 1996 n. 9533) o improcedibile (Cass. S.U. 17 ottobre 2002 n. 14767);
che non sono necessari i quesiti di diritto (S.U. 05/03/2008 n. 5924;
S.U., 22 Ottobre 2007 n. 22059);
che nel procedimento è consentita la produzione di documenti "nuovi" (Cass. S.U. 19 maggio 2004 n. 9532), che la questione di giurisdizione può essere decisa, se è stata comunque sollevata dal controricorrente, sia pure senza proposizione di ricorso incidentale, anche nel caso di rinuncia all'istanza (Cass. S.U. 9 marzo 1990 n. 1923) o di sua inammissibilità (Cass. S.U. 24 ottobre 2006 n. 22828), che possono essere dedotti ed esaminati anche profili diversi da quelli originariamente delineati nel ricorso (Cass. S.U. 20 luglio 1983 n. 4992). Si è inoltre deciso che il ricorrente (il quale può essere anche l'attore, interessato a dirimere con immediatezza ogni eventuale dubbio in ordine all'esattezza della propria scelta circa l'autorità giudiziaria cui compete la cognizione della controversia: Cass. S.U. 21 settembre 2006 n. 20504), può limitarsi a chiedere che la Corte di cassazione