Cass. civ., SS.UU., sentenza 13/11/2019, n. 29459

onunciato la seguente SENTENZA sul ricorso 14044-2017 proposto da: M D'ITERNO, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliatosi in ROMA, VIA DEI

PORTOGHESI

12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

- ricorrente -

contro

R.M.M. (ALIAS R.M.M. ), elettivamente domiciliatosi in ROMA, VIA

ETRURIA

44, presso lo studio dell'avvocato A P, rappresentato e difeso dall'avvocato E C;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 868/2017 della CORTE D'APPELLO di FIRENZE, depositata il 18/04/2017. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 24/09/2019 dal consigliere ANGELIA-MARIA PERRIO;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale I P, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
uditi l'Avvocato G A per l'Avvocatura Generale dello Stato e L M per delega dell'avvocato E C.

Fatti di causa

R.M.M. (alias R.M.M. ), cittadino bengalese, impugnò dinanzi al Tribunale di Firenze la decisione della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale, che gli aveva negato il riconoscimento dello status di rifugiato e la protezione sussidiaria, e aveva altresì respinto l'ulteriore richiesta di rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari. Esito negativo sortì il ricorso in primo grado, laddove la Corte d'appello di Firenze, in parziale accoglimento dell'appello, ha riconosciuto la sussistenza dei presupposti per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari;
a sostegno della decisione ha fatto leva sull'assunzione del richiedente, e, quindi, sull'indipendenza economica e personale da lui così acquisita, con conseguente integrazione sociale utile al rilascio del permesso. Contro la sentenza ha proposto ricorso il Ministero dell'interno per ottenerne la cassazione, che ha affidato a un unico motivo, cui il cittadino bengalese ha reagito con controricorso. Ric. 2017 n. 14044 sez. SU - ud. 24-09-2019 -2- In esito all'adunanza camerale nella quale era stato fissato il giudizio, il collegio ha sollecitato il contraddittorio sul regime intertemporale del d.i. 4 ottobre 2018, n. 113, poi convertito con I. 1 dicembre 2018, n. 132, entrato in vigore nelle more. Le parti cosi sollecitate hanno depositato memorie e altrettanto ha fatto la Procura generale. A seguito di quest'interiocuzione il collegio ha ravvisato ragioni di disaccordo con l'orientamento che la sezione aveva di recente espresso sia in ordine ai limiti di applicazione del d.l. n. 113/18, sia in relazione ai presupposti necessari per il rilascio di permesso di soggiorno per motivi umanitari. Ne è scaturita l'ordinanza 3 maggio 2019 n. 11749 con la quale si è sottoposta al Primo Presidente l'opportunità di demandare la cognizione delle questioni alle sezioni unite, cui ha fatto seguito la fissazione dell'odierna udienza, in prossimità della quale il Ministero ha depositato memoria. Ragioni della decisione 1.- Con l'unico motivo di ricorso il Ministero dell'interno ha lamentato la violazione e falsa applicazione dell'art. 32, comma 3, del d.lgs. 28 gennaio 2008, n. 25 e dell'art. 5, comma 6, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, là dove il giudice d'appello ha ravvisato i seri motivi umanitari idonei al riconoscimento del relativo permesso contentandosi del fatto che il richiedente abbia documentato di aver ottenuto un lavoro, in tal modo dimostrando di essersi inserito nel contesto sociale. 1.1.- La soluzione della questione postula per un verso la permanente configurabilità del permesso per seri motivi umanitari e richiede per altro verso l'individuazione della rilevanza, in seno ai seri motivi umanitari, dell'integrazione sociale. Ric. 2017 n. 14044 sei. SU - ud. 24-09-2019 -3- Su entrambi gli aspetti si diffonde l'ordinanza interlocutoria indicata in narrativa, manifestando dissenso rispetto agli orientamenti al riguardo emersi all'interno della prima sezione civile. 2.- Quanto al primo dei due aspetti, ossia a quello concernente il regime normativa applicabile, rileva il d.l. 4 ottobre 2018, n. 113, conv., con modificazioni, con I. 1 dicembre 2018, n. 132, che ha disciplinato ex novo la materia già regolata dall'art. 5, comma 6, del d.lgs. n. 286/98, il quale vietava il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno quando comunque ricorressero «seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano»: su questa norma si è fondato l'istituto della protezione umanitaria. La norma era richiamata dall'art. 32, comma 3, del d.lgs. n. 25/08, secondo il quale «nei casi in cui non accolga la domanda di protezione internazionale e ritenga che possano sussistere gravi motivi di carattere umanitario, la Commissione territoriale trasmette gli atti al questore per l'eventuale rilascio del permesso di soggiorno ai sensi dell'art. 5, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286». 2.1.- Ad avviso del legislatore della novella la definizione di protezione umanitaria, dai contorni incerti, ha lasciato «...ampi margini ad una interpretazione estensiva in contrasto con il fine di tutela temporanea di esigenze di carattere umanitario per il quale l'istituto è stato introdotto nell'ordinamento» (così si legge a pag. 3 della relazione di accompagnamento del decreto). Si è quindi ritenuto necessario «...delimitare l'ambito di esercizio di tale discrezionalità alla individuazione e valutazione della sussistenza di ipotesi predeterminate nella norma» (ibid.). Così il dl. n. 113/18 ha sistematicamente disposto l'espunzione da ogni disposizione, legislativa o regolamentare, di qualsivoglia riferimento al permesso di soggiorno per motivi umanitari, ha R. 2017 n. 14044 sez. 51,1- ud. 24-09-2019 -4- abrogato la disposizione, sopra indicata, contenuta nell'art. 5 comma 6 del d.lgs. n. 286/98 e ha introdotto alcune ipotesi nominate di titoli di soggiorno, ossia: - il permesso di soggiorno per calamità naturale, regolato dal nuovo art. 20-bis del d.lgs. n. 286/98, a fronte di una situazione di «contingente ed eccezionale calamità naturale che non consente il rientro in condizione di sicurezza» nel Paese d'origine;
- il permesso di soggiorno per atti di particolare valore civile, previsto dal nuovo art. 42-bis del medesimo decreto;
- il permesso di soggiorno per cure mediche, inserito con la lettera d-bis) dell'art. 19, comma 2, del d.lgs. n. 286/98, relativo a «stranieri che versano in condizioni di salute di particolare gravità, accertate mediante idonea documentazione, tali da non consentire di eseguire il provvedimento di espulsione senza arrecare un irreparabile pregiudizio alla salute degli stessi». 2.2.- Sono rimasti fermi altri titoli di soggiorno riconducibili a esigenze umanitarie, tra i quali quello in favore delle vittime di violenza domestica (art. 18-bis del d.lgs. n. 286/98) e di sfruttamento lavorativo (art. 22, comma 12-quater, del medesimo decreto), nonché quelli in favore dei minori (artt. art. 28, lettere a-b, del cl.P.R. 31 agosto 1999, n. 394 e 31 del d.lgs. n. 286/98). 2.3.- Accanto a questi permessi il legislatore ha introdotto una nuova forma di protezione, denominata speciale: il testo novellato dell'art. 32, comma 3, del digs. n. 25/08 prevede che le Commissioni territoriali trasmettano gli atti al questore per il rilascio di un permesso di soggiorno annuale che reca la dicitura "protezione speciale", qualora non sia accolta la domanda di protezione internazionale, ma comunque sussistano i presupposti previsti dall'art. 19, commi 1 e 1.1, del d.lgs. n. 286/98, salvo che possa disporsi l'allontanamento verso uno Stato che provvede ad accordare una protezione analoga. Ric. 2017 n. 14044 sa. SU - ud, 24-09-2019 -5- La protezione speciale è quindi configurata come norma di chiusura, in ideale contraltare all'apertura del catalogo dei seri motivi già contemplati dall'art. 5, comma 6, del d.lgs. n. 286/98, 2.4.- La costruzione di questa norma è diversa da quella precedente ed evidenzia il mutamento dell'approccio del legislatore. Nella disciplina abrogata i seri motivi umanitari costituivano il titolo per rimanere in Italia. In quella odierna la protezione speciale si traduce nel diritto di non essere allontanati, espressione del divieto di refoulement. L'art. 19, commi 1 e 1.1., del d.lgs. n. 286/98 stabilisce difatti che: «1. In nessun caso può disporsi l'espulsione o il respingimento verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione.

1.1. Non sono ammessi il respingimento o l'espulsione o l'estradizione di una persona verso uno Stato qualora esistano fondati motivi di ritenere che essa rischi di essere sottoposta a tortura. Nella valutazione di tali motivi si tiene conto anche dell'esistenza, in tale Stato, di violazioni sistematiche e gravi di diritti umani». 2.5.- Diverso è anche il regime delineato dal diritto sopravvenuto. Il permesso di soggiorno per motivi umanitari aveva la durata di due anni, rinnovabile, ed era convertibile in permesso per motivi di lavoro (art. 14, comma 1, lett. c), e comma 3, del d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394) e per motivi familiari (art. 30, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 286/98). La nuova protezione speciale, invece, ha durata di un anno, rinnovabile, previo parere della competente Commissione territoriale Ric. 2017 n. 14044 sez. SU - ud. 24-09-2019 -6- e non consente la conversione in permesso di soggiorno per motivi di lavoro. E ciò, si è visto, al fine di scongiurare le "interpretazioni estensive" della protezione temporanea per ragioni umanitarie. 2.6.- La novella contiene al riguardo due sole disposizioni transitorie: - in virtù della prima (art. 1, comma 8) i permessi di soggiorno per motivi umanitari già rilasciati restano validi e continuano a essere regolati secondo la disciplina precedente fino