Cass. civ., SS.UU., sentenza 29/04/2005, n. 8882

È manifestamente infondata, in riferimento all'art. 103 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell'art. 33 della legge 10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato), nella parte in cui devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la competenza giurisdizionale a conoscere dei ricorsi avverso i provvedimenti, tra cui quelli irrogativi di sanzioni amministrative pecuniarie, emessi dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato: e ciò in quanto, da un lato, nell'ambito coperto dalla legge"antitrust" la P.A. agisce come autorità, ed i provvedimenti da essa adottati, qualora non fosse stata prevista la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, rientrerebbero pur sempre nella giurisdizione generale di legittimità, essendo emessi in una materia (definita, qual è quella della concorrenza) nella quale la P.A. esercita poteri discrezionali ad essa attribuiti per la cura d'interessi pubblici; e, dall'altro, perchè, nella particolare materia, sussiste l'intreccio di situazioni qualificabili come interessi legittimi e come diritti soggettivi, il che, se giustifica la scelta del legislatore ordinario, esclude del pari che l'attrazione delle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall'Autorità garante nell'area della giurisdizione esclusiva sia ispirata alla logica, censurata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 204 del 2004, dei "blocchi di materie". Nè il dubbio di legittimità costituzionale ha ragione d'essere in riferimento all'art. 111, ultimo comma, Cost.: proprio questo precetto costituzionale, infatti, stabilendo che contro le decisioni del Consiglio di Stato il ricorso in Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione, sottrae al vaglio di legittimità della Corte di Cassazione le pronunce concernenti i diritti soggettivi nei confronti dei quali, nel rispetto della particolarità della materia, il legislatore ordinario prevede la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

È inammissibile nel giudizio di Cassazione l'intervento di terzi non partecipanti al pregresso grado di merito.

In relazione al provvedimento dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato che, accertata l'intesa restrittiva della libertà di concorrenza in violazione dell'art. 2 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, inibisca l'attuazione e la continuazione delle infrazioni accertate ed applichi alle imprese d'assicurazione interessate al procedimento distinte sanzioni amministrative pecuniarie, ogni impresa è titolare di una posizione giuridica differenziata, la quale non viene meno per il fatto che siano state postulate intese anticoncorrenziali, perchè, pur in presenza di tali intese, oggetto del provvedimento restano le condotte delle singole compagnie assicuratrici, ciascuna delle quali è destinataria dell'ordine d'inibizione e delle sanzioni amministrative distintamente irrogate. Da tanto consegue che - essendosi in presenza, non di un atto indivisibile concernente più soggetti unitariamente considerati, bensì di un atto plurimo riguardante una pluralità di soggetti, ciascuno dei quali titolare di una situazione giuridica autonoma - non ricorre una situazione d'inscindibilità o dipendenza di cause, per cui, ove la sentenza del Consiglio di Stato non sia stata impugnata nei confronti di tutte le compagnie d'assicurazione destinatarie della sanzione che avevano preso parte al giudizio promosso dinanzi al giudice amministrativo, non v'è necessità, in sede di giudizio di cassazione, di disporre l'integrazione del contraddittorio, versandosi al di fuori dell'ipotesi prevista dall'art. 331 cod. proc. civ.

I motivi inerenti alla giurisdizione - in relazione ai quali soltanto è ammesso, ai sensi dell'art. 111, ultimo comma, Cost. e dell'art. 362 cod. proc. civ., il sindacato della Corte di Cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato - vanno identificati o nell'ipotesi in cui la sentenza del Consiglio di Stato abbia violato (in positivo o in negativo) l'ambito della giurisdizione in generale (come quando abbia esercitato la giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa oppure, al contrario, quando abbia negato la giurisdizione sull'erroneo presupposto che la domanda non potesse formare oggetto in modo assoluto di funzione giurisdizionale), o nell'ipotesi in cui abbia violato i cosiddetti limiti esterni della propria giurisdizione (ipotesi, questa, che ricorre quando il Consiglio di Stato abbia giudicato su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, oppure abbia negato la propria giurisdizione nell'erroneo convincimento che essa appartenesse ad altro giudice, ovvero ancora quando, in materia attribuita alla propria giurisdizione limitatamente al solo sindacato della legittimità degli atti amministrativi, abbia compiuto un sindacato di merito). Pertanto, è inammissibile il ricorso per cassazione con il quale si denunci un cattivo esercizio da parte del Consiglio di Stato della propria giurisdizione, vizio che, attenendo all'esplicazione interna del potere giurisdizionale conferito dalla legge al giudice amministrativo, non può essere dedotto dinanzi alle Sezioni Unite della Suprema Corte.

In tema di tutela della concorrenza e del mercato, ai sensi dell'art. 1 della legge 10 ottobre 1990, n. 287 la definizione dei rapporti tra ordinamento comunitario e ordinamento interno è data dalla dimensione comunitaria o nazionale dell'illecito concorrenziale, nel senso che la cognizione dell'illecito comunitario è devoluta alla Commissione delle Comunità Europee, mentre quella dell'illecito rilevante nel solo mercato nazionale - quand'anche la relativa condotta rientri nella previsione di un regolamento comunitario - spetta all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, di cui all'art. 10 della medesima legge. In questa materia, tra Commissione ed Autorità garante opera un riparto di competenze amministrative, non giurisdizionali, perchè nè l'una nè l'altra sono organi giurisdizionali, mentre la giurisdizione ha per oggetto la sfera di potere giurisdizionale attribuita ai giudici nei rapporti con giudici d'ordini diversi oppure nei rapporti con giudici stranieri. Ne consegue che il modo in cui l'Autorità garante esercita, sotto il profilo della propria competenza in rapporto alla Commissione europea, il proprio potere, è soggetto al controllo del giudice nazionale munito di giurisdizione - nella specie il giudice amministrativo, al quale l'art. 33 della legge citata affida la giurisdizione esclusiva nella materia "de qua", - il cui eventuale errore ermeneutico in punto d'accertamento del vizio di legittimità del provvedimento amministrativo impugnato "sub specie" di difetto di competenza dell'Autorità emanante si traduce in un "error in iudicando", attinente all'esplicazione interna del potere giurisdizionale attribuito dalla legge al giudice amministrativo, ed è perciò inidoneo ad integrare una questione di giurisdizione.

Posto che il Consiglio di Stato è organo di vertice nell'ordinamento giurisdizionale cui appartiene, il mancato accoglimento, da parte di detto Consiglio, di una richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia del Lussemburgo, ai sensi dell'art. 234 (ex art. 177) del Trattato, è espressione della "potestas iudicandi" devoluta a quel giudice, e dunque rientra nei limiti interni della sua giurisdizione. Pertanto non è ammissibile la censura del ricorrente per Cassazione diretta a sostenere la ravvisabilità - esclusa invece dal Consiglio di Stato - del ragionevole dubbio idoneo a giustificare la domanda di rinvio pregiudiziale, trattandosi di motivo volto, non già a prospettare una questione attinente alla giurisdizione del giudice amministrativo, ma a denunciare un (supposto) errore di giudizio in cui sarebbe incorsa la sentenza impugnata.

In materia "antitrust", la legge 10 ottobre 1990, n. 287, nell'affidare, con l'art. 33, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo i ricorsi avverso i provvedimenti dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, tra cui quelli applicativi di sanzioni amministrative pecuniarie, assicura al ricorrente una tutela effettiva, dal momento che a quel giudice è affidato il potere di annullare (con efficacia "ex tunc") l'atto incidente sulla situazione soggettiva, qualora esso risulti affetto da vizi di legittimità (tra cui l'eccesso di potere in tutte le sue forme), dovendo d'altra parte escludersi che il controllo di legittimità (non esteso al merito) precluda al giudice amministrativo la verifica della verità del fatto posto a fondamento dei provvedimenti dell'Autorità o gli consenta un sindacato soltanto estrinseco, effettuato senza l'ausilio di regole e conoscenze tecniche appartenenti alla medesima scienza specialistica applicata dall'amministrazione. È pertanto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 33 della citata legge n. 287 del 1990, sollevata in riferimento agli artt. 3, 24, 111 e 113 Cost..

La giurisdizione del giudice amministrativo, ancorchè esclusiva, resta giurisdizione di legittimità e non si estende al merito, atteso il carattere eccezionale e tassativo (ossia ammesso nei soli casi previsti dalla legge) della giurisdizione di merito demandata a detto giudice, per tale intendendosi quella nella quale il sindacato del giudice amministrativo comprende anche i profili dell'equità, dell'opportunità e della convenienza dell'atto amministrativo. In materia di concorrenza, l'art. 33 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, con riferimento alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sui ricorsi avverso i provvedimenti emessi dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato, non contiene alcuna previsione di giurisdizione anche in merito, tale previsione non potendo essere ricavata dal rinvio - operato dall'art. 31 della medesima legge - alla norma dell'art. 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689.