Cass. civ., SS.UU., ordinanza 30/04/2019, n. 11505

seguente C /LA ORDINANZA sul ricorso iscritto al

NRG

30142 del 2017 promosso da: A G, rappresentata e difesa dall'Avvocato Alessandro Da- gnino, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza del Popolo, n. 3 (studio legale Sanasi d'Arpe - Lexia Avvocati);

- ricorrente -

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTE- RO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, con domicilio eletto presso il suo Ufficio in Roma, via Baiamonti, n. 25;

- controricorrente -

avverso la sentenza della Corte dei conti, sezione giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana, n. 116/A/2017, depositata in data 4 ottobre 2017. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12 marzo 2019 dal Consigliere A G.

FATTI DI CAUSA

1. - La Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione siciliana ha convenuto in giudizio l'on. G A, nella sua qualità di Presidente del Gruppo parlamenta- re Futuro e Libertà per l'Italia - F.L.I. dell'Assemblea Regionale Sici- liana (ARS), chiedendone la condanna al pagamento della complessi- va somma di euro 165.254,18, oltre accessori, a titolo di danno era- riale, patito dall'ARS, per le somme erogate a detto Gruppo nel corso della XV legislatura (dal 3 novembre 2009 al 26 ottobre 2010) e uti- lizzate per finalità non istituzionali (erogazioni ai deputati;
rimborso spese per le campagne elettorali;
spese per ristorazione;
spese per acquisto di vari regali;
spese per consumazioni presso il bar-buvette dell'ARS;
spese per necrologi). Nel contraddittorio con la convenuta, l'adita Sezione giurisdiziona- le della Corte dei conti per la Regione siciliana, con sentenza deposi- tata in data 11 luglio 2016, ha ritenuto indebite, in quanto non am- missibili a rimborso, per la loro natura ovvero in quanto erogate in assenza di alcuna giustificazione, le varie erogazioni contestate, e ha condannato l'on. A al pagamento, in favore dell'ARS, della com- plessiva somma di euro 65.554,90. 2. - Il gravame interposto dalla soccombente avverso detta deci- sione è stato rigettato dalla Sezione giurisdizionale di appello per la Regione siciliana con sentenza resa pubblica in data 4 ottobre 2017. 2.1. - Il giudice contabile, per quanto rileva in questa sede, ha osservato che: - i Presidenti dei gruppi consiliari, anche prima dell'introduzione ex lege dell'obbligo di rendiconto (per le Regioni ordinarie con il - 2 - decreto-legge n. 174 del 2012 e per la Sicilia con regolamento interno dell'Assemblea del 6 febbraio 2014), rispondevano in via amministrativa e contabile in caso di illecita utilizzazione dei fondi destinati ai gruppi stessi;
le funzioni direttive e organizzative dei Presidenti dei gruppi so- no state confermate da vari decreti del Presidente dell'Assemblea regionale siciliana (ARS);
con decreto del Presidente dell'ARS (D.P.A.) n. 654/2003 è sta- to previsto, a decorrere dal 10 gennaio 2003, un contributo "unificato" mensile a favore di ciascun gruppo assembleare, che il D.P.A. n. 82/2006 specifica essere destinato ai gruppi "per l'esercizio delle proprie funzioni", affiancandosi a detto contribu- to "il contributo c.d. per i dipendenti stabilizzati" e "il contributo c.d. portaborse", poi soppresso dal D.P.A. n. 95/2012;
dall'esame complessivo dei DD.P.A. emerge che, anche prima del 2012, doveva essere richiesta una documentazione giustifi- cativa per l'erogazione dei contributi, con compiti di verifica e di vigilanza sulla concreta utilizzazione dei contributi stessi in capo al Presidente del gruppo;
la responsabilità dell'on. A è quella propria di chi, avendo conseguito la materiale disponibilità del denaro (attraverso i contributi percepiti), ne abbia in qualche modo fatto un uso non accorto, contravvenendo alla corretta destinazione delle risorse gestite, in violazione dei principi generali di contabilità e delle norme disciplinanti la contribuzione pubblica ai gruppi stessi;
lo sviamento di risorse qualifica in termini di danno erariale il pregiudizio conseguente alla mancata dimostrazione della corri- spondenza dell'utilizzo di esse alle finalità prestabilite e ricade nell'ambito di cognizione della Corte dei conti, quale giudice na- turale costituzionalmente deputato alla tutela del pubblico era- rio;
1, -3 - tutte le erogazioni in questione sono indebite, in quanto non ammissibili a rimborso per la loro natura ovvero in quanto ero- gate in assenza di alcuna giustificazione: esse hanno determi- nato un danno a carico dell'ARS, danno causalmente riconduci- bile alla condotta dell'on. A, che, nella qualità di Presiden- te del gruppo, le ha consentite, in alcuni casi, prescindendo dal- la richiesta di qualsiasi documentazione giustificativa, così tra- mutando le erogazioni in elargizioni a pioggia;
in altri casi, con- sentendo il rimborso di spese del tutto estranee alle finalità isti- tuzionali dei gruppi, traendone peraltro, in alcune ipotesi, diret- to vantaggio. 3. - Per la cassazione di tale sentenza ha proposto ricorso G A, con atto notificato il 14 dicembre 2017, sulla base di due mo- tivi. Ha resistito con controricorso il Procuratore generale rappresen- tante il pubblico ministero presso la Corte dei conti. 4. - Il ricorso per cassazione è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell'art. 380-bis.1 cod. proc. civ. In prossimità della camera di consiglio la ricorrente ha depositato una memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. - Va preliminarmente disattesa la richiesta, formulata dalla di- fesa della ricorrente con la memoria illustrativa, di rimessione della causa, fissata nell'adunanza camerale prevista dall'art. 380-bis.1 cod. proc. civ., alla pubblica udienza. Invero, le questioni prospettate con il ricorso non appaiono di par- ticolare rilevanza, stante il carattere consolidato dei principi di diritto da applicare al caso di specie (cfr. Cass., Sez. U., 5 giugno 2018, n. 14437). 2. - Con il primo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell'art. 362, primo comma, cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione de- - 4 - gli artt. 4 e 6 dello Statuto della Regione siciliana, nonché degli artt. 52 del regio decreto n. 1214 del 1934, 1, comma 4, della legge n. 20 del 1994 e 103, secondo comma, Cost. La Corte dei conti avrebbe er- roneamente affermato la propria giurisdizione nella materia dei con- tributi erogati dall'ARS ai gruppi parlamentari costituiti in seno alla stessa nella XV legislatura, violando il principio di insindacabilità delle attività poste in essere dai deputati regionali nell'esercizio delle loro funzioni, previsto dall'art. 6 dello Statuto di autonomia, il cui omologo è da rinvenirsi, non nell'art. 122 Cost., bensì nell'art. 68 Cost., e non considerando che l'esercizio di dette funzioni è sottoposto, ai sensi dell'art. 4 del medesimo Statuto, "alla riserva di regolamento interno dell'Assemblea regionale", al pari di quanto contemplato dall'art. 64, primo comma, Cost. per il Parlamento nazionale. Secondo la ricorren- te, la Corte dei conti sarebbe pervenuta all'affermazione della propria giurisdizione solo a seguito del ritenuto sviamento delle risorse dagli scopi cui erano destinati e, dunque, secundum eventum litis, ponen- dosi in contrasto con il principio secondo cui la giurisdizione non può farsi dipendere dal raggiungimento della prova di un fatto e, quindi, secundum eventum. Ad avviso della ricorrente, la Corte dei conti non potrebbe estendere la propria cognizione ad attività ricadenti nell'area istituzionale e dell'autorganizzazione del gruppo, quale è la spesa di un contributo che si assume essere destinato per l'esercizio delle pro- prie funzioni. In sostanza, secondo l'A, il contributo in favore dei gruppi, in quanto erogato per l'esercizio delle loro funzioni, sarebbe per definizione finalizzato allo svolgimento delle richiamate finalità istituzionali e di autorganizzazione di tali organi. Sarebbe pertanto esclusa la giurisdizione contabile sulle modalità di utilizzo, in concre- to, di tali contributi ai gruppi parlamentari presso l'ARS. 3. - Con il secondo mezzo la ricorrente prospetta, ai sensi dell'art. 362, primo comma, cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell'art. 4 dello Statuto della Regione siciliana, nonché degli artt. 23- - 5 25 del regolamento interno dell'ARS (nel testo vigente ratione tempo- ris), 52 del regio decreto n. 1214 del 1934, 1, comma 4, della legge n. 20 del 1994 e 103, secondo comma, Cost. La Corte dei conti non avrebbe considerato la specificità della normativa della Regione sici- liana, la quale, al tempo dei fatti, non prevedeva "alcuno specifico vincolo normativo di destinazione dei contributi in favore dei gruppi", essendo il regolamento interno dell'ARS, in base alla riserva di cui all'art. 4 dello Statuto, "rimasto silente sull'argomento fino alla novel- la introdotta nel 2014" (e, dunque, successivamente ai fatti di causa), con cui, sulla falsariga della normativa statale, veniva istituita una specifica disciplina delle modalità di gestione e di rendicontazione dei fondi assegnati ai gruppi. Ad avviso della ricorrente, in presenza di detta riserva regolamentare, il giudice contabile non avrebbe potuto rinvenire "un vero e proprio vincolo legale" nei numerosi DD.P.A. cita- ti in sentenza, da ritenersi espressione solo di "soft law" o di "atti in- terni di auto-regolamentazione", tali, dunque, da palesarsi inidonei a fondare la giurisdizione in materia, essendo insindacabile, in mancan- za di previsione regolamentare, l'operato dei deputati dell'ARS anche in sede contabile. Nel ricorso si sottolinea che "il Parlamento siciliano, a differenza degli altri Consigli regionali delle Regioni a statuto ordi- nario, è assimilabile al Parlamento nazionale" e si sostiene che la logi- ca sottesa alla disciplina dei contributi erogati ai gruppi era quella di un finanziamento pubblico al gruppo, al pari di quanto avveniva con il finanziamento pubblico ai partiti o con i rimborsi delle spese elettora- li. Ad avviso della ricorrente, la giurisdizione della Corte dei conti do- vrebbe essere esclusa, giacché l'unico soggetto legittimato a far vale- re un'eventuale illegittima utilizzazione delle risorse, peraltro sola- mente dinanzi al giudice ordinario, sarebbe il gruppo medesimo. 4. - Il ricorso, in tutta la sua articolazione (essendo i due motivi scrutinabili congiuntamente per la loro stretta connessione), è inam- missibile, dovendo darsi continuità ai principi espressi da questa Cor- - 6 - te regolatrice con l'ordinanza 16 gennaio 2019, n. 1035, in fattispecie sovrapponibile a quella del presente giudizio. In tale pronuncia le Sezioni Unite hanno affermato, richiamando la propria giurisprudenza (da ultimo ribadita da Cass., Sez. U., 17 di- cembre 2018, n. 32618): - che la gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi partitici dei Consigli regionali è soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità erariale, sia perché a tali gruppi (pur in presenza di elementi di natura privatistica con- nessi alla loro matrice partitica) va riconosciuta natura essen- zialmente pubblicistica in relazione alla funzione strumentale al funzionamento dell'organo assembleare da essi svolta, sia in ragione dell'origine pubblica delle risorse e della definizione le- gale del loro scopo, e senza che rilevi il principio dell'insindacabilità di opinioni e voti ex art. 122, quarto comma, Cost., non estensibile alla gestione dei contributi, attesa la na- tura derogatoria delle norme di immunità;
- che rimane nell'alveo dei limiti interni della giurisdizione conta- bile la verifica di difformità, compiuta dalla Corte dei conti, delle attività di gestione del contributo erogato al gruppo consiliare rispetto alle finalità, di preminente interesse pubblico, che allo stesso imprime la normativa vigente, così da potersi svolgere in termini di congruità delle singole voci di spesa ammesse al rim- borso con riferimento a criteri oggettivi di conformità e di colle- gamento teleologico con i predetti fini, secondo quanto imposto dal quadro normativo di riferimento. Una tale verifica è quella che ha compiuto il giudice contabile con la sentenza impugnata in questa sede, siccome imperniata su un giu- dizio di congruità e di pertinenza tra il concreto utilizzo dei contributi percepiti dal gruppo assembleare nel periodo di presidenza dell'on. A (dal 3 novembre 2009 al 26 ottobre 2010) e i fini per i quali i - 7 - contributi stessi erano stati erogati, secondo le formali indicazioni re- cate dai vari decreti del Presidente dell'ARS succedutisi nel tempo, che tali contributi avevano previsto, regolato e destinato per l'esercizio delle funzioni proprie degli stessi gruppi presenti all'interno dell'Assemblea. Ne consegue che anche un eventuale errore commesso dal giudice contabile nel concreto svolgersi dell'anzidetta verifica non consente di ritenere superati i limiti esterni della giurisdizione spettante al mede- simo giudice, essendo ascrivibile a violazioni di legge, sostanziale o processuale, concernenti soltanto il modo d'esercizio della giurisdizio- ne speciale e non inerenti all'essenza di essa o allo sconfinamento dai relativi limiti esterni (tra le molte, Cass., Sez. U., 30 marzo 2018, n. 8045). Le deduzioni difensive di parte ricorrente sono già state disattese dalla citata ordinanza di queste Sezioni Unite n. 1035 del 2019. In ta- le pronuncia - alla quale il Collegio intende dare continuità - si è in- fatti evidenziato: che l'analogia tra le attribuzioni delle Assemblee regionali e di quelle parlamentari non si pone in rapporto di identità, con la conseguenza che le deroghe alla giurisdizione - sempre di stretta interpretazione - sono ammissibili soltanto nei confronti di organi immediatamente partecipi del potere sovrano dello Stato e perciò situate ai vertici dell'ordinamento, in posizione apicale di assoluta indipendenza e di reciproca parità;
che l'art. 122, quarto comma, Cost. (e il corrispondente art. 6 dello Statuto di autonomia della Regione siciliana) configura un'immunità limitata ad atti tipici, posti in essere in occasione di dichiarazioni e votazioni strumentali all'esercizio dell'attività legislativa e politica, in nessun modo estensibile alla responsa- bilità civile, penale ed amministrativa dipendente da uso illegit- timo di denaro pubblico;che la prerogativa dell'insindacabilità non riguarda affatto "l'attività materiale di gestione delle risorse finanziarie, che re- sta assoggettata alla ordinaria giurisdizione di responsabilità ci- vile, penale e contabile" (Corte cost., sentenza n. 235 del 2015);
sicché, proprio in ambito di responsabilità per maneggio di denaro pubblico, l'esenzione dalla giurisdizione (spettante in via tendenziale alla Corte dei conti: tra le altre, Corte cost., sentenza n. 241 del 1984) rappresenterebbe un'eccezione non consentita, in quanto priva di fondamento in norme costituzio- nali o di attuazione statutaria, anche alla luce della ricordata non assimilabilità delle Assemblee elettive regionali alle Assem- blee parlamentari (Corte cost., sent. n. 292 del 2001);
che nessuna fonte regionale (anche se di autonomia differenzia- ta, come, nella specie, l'art. 4 dello Statuto siciliano) potrebbe introdurre "nuove cause di esenzione dalla responsabilità pena- le, civile o amministrativa, trattandosi di materia riservata alla competenza esclusiva del legislatore statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera I), Cost." (Corte cost., sentenze n. 200 del 2008, n. 337 del 2009, n. 19 del 2014), tanto più che il regolamento interno dell'Assemblea regionale è fonte dotata di "minor rilievo normativo e di minor grado di autonomia rispetto ai regolamenti delle Camere" (Corte cost., sentenze n. 287 del 1987 e n. 337 del 2009);
che non può farsi leva sulla introduzione solo dal febbraio 2014 (e quindi in epoca posteriore ai fatti di causa) - in forza di ap- posite norme del regolamento dell'ARS (artt. da 25 -bis a 25- quater) emanate per adeguare l'ordinamento regionale alle di- sposizioni dell'art. 1, commi da 9 a 12, del decreto-legge n. 174 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 213 del 2012 - della disciplina in materia di gestione dei contributi ero- gati ai gruppi consiliari e del rendiconto ad essi relativo: difatti, -9 tale innovativa (a partire, per la Regione siciliana, dalla predet- ta data) attribuzione del potere di verifica contabile alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti - con correlata quali- ficazione soggettiva dei presidenti degli anzidetti gruppi in ter- mini di agenti contabili, in precedenza esclusa - prescinde dalla responsabilità amministrativa e contabile dei medesimi presi- denti "in caso di illecita utilizzazione dei fondi destinati ai grup- pi", il cui accertamento è rimesso alla giurisdizione della Corte dei conti alla stregua della già esistente disciplina ordinaria del- la materia (Corte cost., sent. n. 107 del 2015). Va pertanto ribadito il principio (enunciato da Cass., Sez. U., n. 1035 del 2019, cit.) secondo cui il quadro normativo di riferimento in base al quale compiere la verifica di conformità tra i fini per i quali i contributi venivano erogati e il loro concreto utilizzo ben poteva, an- che prima della modifica regolamentare del febbraio 2014, essere in- tegrato dalle delibere dell'Ufficio di Presidenza dell'Assemblea regio- nale che, nel tempo (a partire dal marzo 1988, come specificatamen- te indicato nella sentenza impugnata in questa sede), hanno previsto e regolato l'assegnazione del contributo ai gruppi assembleari, deli- neandone i fini e prevedendo compiti di vigilanza del presidente del gruppo sulla "corretta utilizzazione dei contributi stessi", essendo det- te delibere espressione della potestà spettante all'Ufficio di Presidenza in base al regolamento interno dell'ARS (segnatamente, art. 11), au- torizzato dallo statuto della Regione siciliana (art. 4) e, dunque, costi- tuendo disciplina cogente secondo il disegno ordinamentale, in linea con l'autonomia differenziata garantita alla Regione siciliana. 5. - Il ricorso va, dunque, dichiarato inammissibile. Non vi è luogo a provvedere sulle spese del giudizio di legittimità, attesa la qualità di parte solo in senso formale del Procuratore gene- rale presso la Corte dei conti. - 10 - 6. - Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gen- naio 2013 ed è dichiarato inammissibile, sussistono le condizioni per dare atto - ai sensi dell'art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1-quater all'art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115 del 2002 - della sussistenza dell'obbligo di ver- samento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.