Cass. civ., SS.UU., sentenza 29/04/2004, n. 8212

M REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE08 2 12 04 IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Oggetto

SEZIONI UNITE CIVILI

Convensione in me teria squitacie Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: arbitrato rituale - Primo Presidente f.£. GIUSTINIANIDott. Vito R.G.N. 11556/02 - Cron. 15853 Dott. A G Presidente di sezione Rep. 1942 Consigliere Dott. E P Dott. A E Consigliere Ud.11/03/04 Consigliere Dott. G NNO Dott. M V - Consigliere- Dott. F M C Consigliere Dott. M G L - Rel. Consigliere Dott. G G Consigliere ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto da: ORGANIZZAZIONE SANITARIA MERIDIONALE ASSISTENZA INABILI RECUPERO MINORI (O.S.M.A.I.R.M.), in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

BARONIO

54/A presso lo studio dell'avvocato R B, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato P C L, 2004 giusta procura speciale in atti; 278 ricorrente -1- contro REGIONE PUGLIA, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro-tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA

OMBRONE

12, rappresentata e difesa ! - dall'avvocato A P D, giusta delega a L margine del controricorso; controricorrente avverso la sentenza n. 126/02 della Corte d'Appello di BARI, depositata il 14/02/02; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 11/03/04 dal Consigliere Dott. Maria Gabriella LUCCIOLI; udito l'Avvocato Roberto BARBERIO; udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Raffaele PALMIERI che ha concluso per il rigetto del primo motivo di ricorso, conferma della giurisdizione del giudice amministrativo. -2- SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Con atto notificato il 21 settembre 1996 la Regione Puglia impugnava per nullità dinanzi alla Corte di Appello di Bari il lodo arbitrale reso il 21 marzo 1996, con il quale gli arbitri, decidendo nella controversia 3 insorta tra l' ente territoriale e l' Organizzazione Sanitaria Meridionale Assistenza Inabili Recupero Minori O.S.M.A.I.R.M. - s.r.l., relativa - al pagamento delle rette della gestione di un centro di riabilitazione di soggetti spastici, sulla base di convenzioni stipulate con la stessa Regione 1' 8 giugno 1984 ed il 15 luglio 1988, avevano dichiarato la propria competenza in ordine a tutte le domande proposte, avevano accolto la domanda principale della società relativa al pagamento delle rette in linea capitale, negando l' applicazione della decurtazione operata dalla Regione e condannando la Regione stessa al pagamento delle somme di L. 1.746.129.169, a titolo di competenze relative all' anno 1993, e di L. 109.462.085 per adeguamento delle rette relative allo stesso anno, ed avevano parzialmente accolto le altre domande di condanna della Regione al pagamento di ulteriori somme a titolo di danno per gli omessi e tardivi pagamenti, nonché per la tardiva applicazione dell' accordo nazionale del 29 gennaio 1993 di adeguamento delle rette. -Con sentenza del 5 14 febbraio 2002 la Corte di Appello, in accoglimento dell' impugnazione, dichiarava la nullità del lodo, rilevando che la materia del contendere esulava dall' ambito della clausola compromissoria contenuta nelle indicate convenzioni ed apparteneva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 5 della legge n. 1034 del 1971. Precisava al riguardo che la clausola in oggetto riguardava unicamente le controversie in merito all' applicazione delle convenzioni, mentre quella in esame, diretta a contestare che fosse desumibile dalle convenzioni stesse l' esistenza di un tetto di spesa, investiva l' iniziativa assunta dall' organo amministrativo della Regione di stabilire un limite alle prestazioni complessive erogabili e di rifiutare il pagamento delle prestazioni esuberanti. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione la O.S.M.A.I.R.M. s.r.l. deducendo tre motivi illustrati con memoria. La Regione Puglia ha resistito con controricorso. MOTIVI DELLA DECISIONE La società ricorrente deduce nei primi due motivi l' errore della sentenza impugnata per aver ravvisato, attraverso un non consentito riesame del merito della lite ed una non corretta interpretazione della clausola compromissoria, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e la conseguente non deferibilità ad arbitri della controversia, non considerando che la pretesa fatta valere concerne esclusivamente diritti patrimoniali derivanti dalle concessioni stipulate con la Regione Puglia, la cui cognizione appartiene, secondo il regime di cui alla legge n. 1034 del 1971 - applicabile nella specie ratione temporis alla giurisdizione del giudice ordinario. W Deduce altresì in via subordinata nel terzo motivo che la sentenza stessa avrebbe dovuto limitare il ravvisato difetto di giurisdizione ad una parte soltanto del lodo, con esclusione di quella concernente il risarcimento del danno derivato dai mancati o tardivi pagamenti ed alla tardiva applicazione dell' adeguamento delle rette. 2 Va preliminarmente rilevato che secondo l' orientamento ormai consolidato di queste sezioni unite la questione circa la non deferibilità ad arbitri della controversia, per essere la stessa riservata alla giurisdizione del giudice amministrativo, proposta (non già in sede di regolamento preventivo di giurisdizione, ma ) come motivo di ricorso avverso la sentenza della corte di appello che abbia pronunciato sull' impugnazione del lodo si configura come questione di giurisdizione e deve essere pertanto esaminata in quanto tale, atteso che l' espressione motivi attinenti alla giurisdizione di cui al n. 1 dell' art. 360 c.p.c., richiamato dall' art. 374 c.p.c. nella delimitazione di uno degli ambiti di competenza delle sezioni unite, deve ritenersi comprensiva dell' ipotesi in cui si tratti di risolvere un problema di riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in funzione dell' accertamento della compromettibilità ad arbitri, e quindi della validità del compromesso 0 della clausola compromissoria (v. S.U. 2003 n. 17205;
2002 n. 6034;
2002 n. 1558; 2002 n. 1556;
2001 n. 15608;
2001 n. 13623). Si è al riguardo posto in evidenza che in siffatta ipotesi un problema di giurisdizione resta comunque ineludibile nel giudizio di impugnazione del lodo arbitrale, atteso che la corte di appello investita dell' impugnazione diviene giudice della propria giurisdizione in relazione all' eventuale passaggio dalla fase rescindente a quella rescissoria, postulando la decisione positiva l' affermazione della compromettibilità della controversia ad arbitri, per non essere la stessa riservata alla giurisdizione esclusiva o di legittimità del giudice amministrativo. 3 Tanto premesso, deve osservarsi che la Corte di Appello ha correttamente proceduto, ai fini della verifica della potestas iudicandi degli arbitri contestata nell' atto di impugnazione, alla definizione della natura della controversia ed ha altrettanto correttamente ravvisato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, e quindi la non deferibilità ad arbitri della pretesa relativa al pagamento delle prestazioni effettuate nell' anno 1993 in esubero rispetto al tetto di spesa determinato dalla Regione. Considerato che, come è noto, ai fini della determinazione della giurisdizione occorre aver riguardo al petitum sostanziale, identificato non solo o non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in relazione alla causa petendi, ossia all' intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riferimento alla sostanziale protezione ad essa accordata in astratto dal diritto positivo ( v., ex plurimis, S.U. 2003 n. 3508;
2002 n. 489;
2001 n. 64 ), va rilevato che dall'esame diretto degli atti, cui le Sezioni Unite hanno accesso ai fini dell' accertamento della giurisdizione, risulta che la domanda suindicata involgeva e presupponeva l' interpretazione delle due convenzioni stipulate dalla O.S.M.A.I.R.M. s.r.l. con la Regione Puglia, al fine di stabilire la consistenza delle posizioni delle parti ل nell'ambito di un rapporto concessorio devoluto, nella vigenza degli ي م artt. 5 e 7 della legge n. 1034 del 1971, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Ed invero la società concessionaria aveva chiesto al collegio arbitrale di accertare in primo luogo se ad essa competessero i corrispettivi per le prestazioni erogate nell' anno 1993 in esubero rispetto al tetto programmato dalla Regione e di dichiarare contestualmente l' illegittimità di detto limite e dei conseguenti tagli di spesa, nell' assunto che le convenzioni non prevedessero alcun tetto massimo di prestazioni erogabili, ma indicassero soltanto la capacità ricettiva del centro convenzionato. Va al riguardo ricordato che secondo l' orientamento consolidato di questa Suprema Corte nel sistema dell' assistenza sanitaria delineato dalla legge 23 dicembre 1978 n. 833 le convenzioni tra le unità sanitarie locali ( nella specie la Regione ) e le strutture private stipulate ai sensi dell' art. 44 della legge 23 dicembre 1978 n. 833 hanno natura di contratti di diritto pubblico e danno vita a rapporti che si inquadrano nello schema della concessione amministrativa di pubblico servizio, ricollegandosi a scelte di programmazione sanitaria riguardo alle quali l' Amministrazione conserva poteri autoritativi e di controllo anche nella fase attuativa, e che pertanto le controversie inerenti a dette convenzioni rientrano, nella disciplina dettata dall' art. 5 della legge 1034 del 1971, nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, sempre che non abbiano ad oggetto il pagamento di indennità, canoni o altri corrispettivi (v., tra le altre, S.U. 2003 n. 256;
1997 n. 9500;
1997 n. 1213;
1995 n. 4679;
1994 n. 9971;
1992 n. 6132;
1990 n. 9923;
1990 n. 5706;
1989 n. 3609;
1989 n. 2027;
1989 n. 2025). E' stato opportunamente precisato che la giurisdizione del giudice ordinario in ordine a queste ultime controversie - le quali in ragione della specificità del loro contenuto non implicano indagini circa l' 5 esistenza del potere dell' amministrazione concedente sull' espletamento dell' attività di servizio pubblico concessa postula che - esse non comportino un' indagine sull' esistenza o sulla validità o sulla durata o sul contenuto del rapporto concessorio, nè sugli atti posti in essere dall' amministrazione in relazione al suo svolgimento: ciò vale a dire che resta ferma la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in ogni ipotesi in cui la controversia involga in via principale l'ambito definitorio della convenzione, così che il relativo. accertamento sia pregiudiziale rispetto alla pretesa riguardante il pagamento del corrispettivo ed attragga quest' ultima nella giurisdizione di detto giudice (S.U. 2003 n. 7160;
2003 n. 256;
2002 n. 9284;
2001 n. 15425;
2001 n. 12940;
2000 n. 1265;
1999 n. 163; 1999 n. 122;
1997 n. 5134;
1995 n. 4693;
1995 n. 4679;
1994 n. 9971). Si è sul punto altresì chiarito che le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi riservate, in materia di concessioni amministrative, alla giurisdizione del giudice ordinario sono quelle segnate da un contenuto meramente patrimoniale attinente al rapporto interno tra amministrazione concedente e concessionario, in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio obbligo - pretesa, senza che assuma rilievo un potere di intervento riservato alla Pubblica Amministrazione per la tutela di interessi generali, mentre ove la controversia involga la verifica dell' azione autoritativa della Pubblica Amministrazione sull' intera economia del rapporto concessorio il conflitto tra ente concedente e concessionario si configura secondo il 6 binomio potere - interesse e viene attratto nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (così S.U. 2001 n. 7861). In tali sensi appare peraltro delineato l' ambito concettuale della clausola compromissoria in esame, che deferendo ad arbitri le controversie relative all' applicazione della presente convenzione ha inteso chiaramente riferirsi a quelle concernenti pretese patrimoniali meramente consequenziali all' applicazione della convenzione. E poiché la controversia in oggetto investe, come innanzi rilevato, la determinazione del contenuto della convenzione, ed in particolare la configurabilità nel suo ambito di un tetto massimo di spesa, e quindi la legittimità del relativo provvedimento impositivo, e ritenuto che tale accertamento è pregiudiziale rispetto alla pronuncia circa la spettanza del corrispettivo per le prestazioni eccedenti e circa le pretese risarcitorie conseguenti al denunciato inadempimento, va ritenuta la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e la conseguente non compromettibilità in arbitri di tale domanda. Va per contro accolto l' ultimo motivo di ricorso, diretto a denunciare l'errore della Corte di Appello per aver dichiarato la nullità del lodo nella sua interezza, senza prendere in esame e valutare la compromettibilità in arbitri delle ulteriori domande proposte. Appare invero riconducibile alla categoria delle controversie per le quali resta salva la giurisdizione del giudice ordinario, secondo le osservazioni innanzi svolte, l' autonoma domanda risarcitoria relativa alla tardiva applicazione dell' accordo nazionale di adeguamento delle rette ai costi per l' anno 1993: ed invero tale pretesa non pone alcuna questione circa la definizione del contenuto delle convenzioni e 7 non investe atti o provvedimenti del rapporto di concessione, ma è diretta unicamente a sollecitare una statuizione sulle conseguenze del ritardo nel pagamento delle rette aggiornate, secondo le specifiche previsioni contenute nelle convenzioni stesse (v. sul punto S.U. 1993 n. 2808;
1990 n. 7384;
1990 n. 5706;
1990 n. 1836;
1990 n. 345;
1989 n. 3768;
1989 n. 2225). Il ricorso va in conclusione accolto limitatamente a quest' ultima censura. La sentenza impugnata deve essere pertanto cassata in relazione al motivo accolto e la causa rinviata ad altra sezione della Corte di Appello di Bari, che pronuncerà anche sulle spese di questo giudizio di cassazione.