Cass. civ., SS.UU., sentenza 18/03/2022, n. 08948

ato la seguente SENTENZA sul ricorso 5775-2021 proposto da: ADER - AGENZIA DELLE ENTRATE RISCOSSIONE (ex lege SUBENTRATA AD EQUITALIA SUD S.P.A.), in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA,

VIA DEI PORTOGHESI

12, presso l'AWOCATURA GENERALE DELLO STATO;

- ricorrente -

CASSA NAZIONALE DI PREVIDENZA E ASSISTENZA FORENSE, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA,

VIA FLAMINIA

691, presso lo studio dell'avvocato G T, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato M R;
- controricorrente e ricorrente incidentale - nonchè

contro

BANCA MONTE DEI PASCHI DI SIENA S.P.A.;
- intimata - avverso la sentenza n.3671/2020 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 21/07/2020;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 25/01/2022 dal Consigliere R G C;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale S D M, che ha concluso per l'inammissibilità del ricorso;
uditi gli avvocati A P per l'Avvocatura Generale dello Stato e M R per la Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense.

Fatti di causa

La Corte di appello di Roma, con sentenza n.3671, pubblicata il 21 luglio 2020, decidendo l'impugnazione proposta dall'Agenzia delle entrate-Riscossione nei confronti della Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense e dell'interveniente Banca Monte dei Paschi di Siena spa e l'appello incidentale proposto dalla Cassa nazionale Forense avverso la sentenza resa dal Tribunale di Roma che aveva disatteso l'opposizione a decreto ingiuntivo emesso per il mancato riversamento di somme portate da ruoli principali e Ric. 2021 n. 05775 sez. SU - ud. 25-01-2022 -2- suppletivi emessi nell'anno 1998 e trasmessi alla Banca Monte dei Paschi di Siena e nell'anno 1999 -poi girati ad Equitalia Gerit spa, subentrata a Monte dei Paschi di Siena- rigettava l'appello principale, confermando la sentenza emessa dal giudice di primo grado. La Corte di appello ha preliminarmente ricordato che il Tribunale aveva ritenuto inadempiente l'agente della riscossione rispetto all'obbligo di riversamento alla Cassa forense delle somme iscritte nei ruoli principali relativi all'anno 1998 per inosservanza del principio del non riscosso per riscosso, vigente ratione temporis, nonché dei ruoli suppletivi -scaduti successivamente al 26.2.1999, data dell'abolizione del sistema del riscosso per non riscosso- per la mancata comunicazione sullo stato delle riscossioni, ai sensi dell'art. 19, c.2, lett. b), d.lgs. n.112/1999, come modificato dall'art. 3 del d.lgs. n.159/2007. Il giudice dell'impugnazione ha quindi disatteso l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario formulata dall'appellante principale, ritenendo che la competenza giurisdizionale della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica riguardava le controversie nelle quali rileva la qualità pubblica del denaro gestito, da escludersi con riguardo alle somme amministrate dalla Cassa forense. La Corte di appello ha poi ritenuto infondato il secondo motivo di appello principale. Le asserzioni del concessionario in ordine alla non debenza delle somme erano infatti rimaste prive di sostegno probatorio, in mancanza della produzione dell'istanza di rimborso prevista dall'art. 77, c.1, e dall'art. 86, c.1, d.P.R. n.43/1988. Ric. 2021 n. 05775 sez. SU - ud. 25-01-2022 -3- Aggiungeva il giudice di seconde cure che le somme ingiunte erano state calcolate al netto dei compensi di riscossione. Quanto ai ruoli suppletivi emessi nell'anno 1998 relativi a quote scadute prima del 26.2.1999, la Corte di appello rilevava l'erroneità della decisione di primo grado nella parte in cui aveva escluso il discarico -per effetto della mancanza delle comunicazioni annuali circa lo stato delle procedure- previsto dall'art. 19, c.2, lett. b) del d.lgs. n.112/1999, non applicandosi tale disposizione -come anche il successivo art. 20 della stessa fonte normativa- stante l'emanazione dell'art. 1, c.527, 528 e 529, della I. n.228/2012. Osservava, tuttavia, la Corte che il concessionario era comunque tenuto a riversare gli importi iscritti nei ruoli scaduti, non avendo adempiuto a quanto previsto dalle richiamate disposizioni introdotte dalla I. n.228/2012, applicandosi per i crediti di importo superiore ad euro 2.000,00 -oggetto di giudizio- l'obbligo dell'agente della riscossione, all'esito dell'espletamento delle attività di sua competenza, di darne notizia all'ente creditore, trasmettendo apposito elenco -anche per via telematica- con conseguente discarico automatico anche di detti crediti e relativa eliminazione dalle scritture contabili dell'ente creditore. Rilevava, peraltro, che l'Agente della riscossione non aveva rispettato tali incombenti, non avendo fornito la prova di aver concluso le attività di propria competenza né di avere adempiuto all'onere informativo di cui al c.528 dell'art.1, ult. cit., anche dopo l'emanazione del D.M. 15 giugno 2015 che aveva stabilito le modalità di trasmissione degli elenchi. L'Agenzia delle entrate-Riscossione ha proposto ricorso per cassazione, affidato a quattro motivi. Ric. 2021 n. 05775 sez. SU - ud. 25-01-2022 -4- La Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense, costituitasi con controricorso, ha altresì proposto ricorso incidentale condizionato affidato ad un motivo. La Banca Monte dei Paschi di Siena spa non si è costituita. La causa, sulle conclusioni del procuratore generale -che ha insistito per l'inammissibilità del ricorso- è stata posta in decisione all'udienza del 25 gennaio 2022.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto il difetto assoluto di giurisdizione sulla domanda azionata in via monitoria dalla Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense. Secondo la ricorrente il rapporto posto a base della domanda, lungi dall'inquadrarsi in un contesto negoziale, era direttamente regolato dalla legge -d.P.R. n.602/1973, d.lgs. n.46/1999, d.lgs. n.112/1999- prevedendosi uno specifico procedimento amministrativo preventivo tra le parti, disciplinato dagli arti. 19 e 20 del d.lgs. n.112/1999 e volto alla verifica della responsabilità dell'esattore, all'esito del quale sarebbe stato possibile ipotizzare la perdita del diritto al discarico ed il conseguente obbligo di versamento delle somme predeterminate per legge. Orbene, secondo la ricorrente tale procedimento, con le scansioni normativamente previste, sarebbe mancato nel caso concreto. Peraltro, anche a non voler ritenere applicabili gli artt. 19 e 20 appena ricordati in ragione dell'entrata in vigore dei commi 527, 528 e 529 dell'arti I. n.228/2012, tali ultime norme escluderebbero la possibilità di instaurare il giudizio di responsabilità amministrativo-contabile. Da qui il prospettato Ric. 2021 n. 05775 sez. SU - ud. 25-01-2022 -5- difetto assoluto di giurisdizione, non risultando l'azione proposta fondata su alcun parametro normativo, essendo in ogni caso mancato il preventivo esperimento del procedimento amministrativo menzionato. Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente ha censurato, in via subordinata rispetto al primo motivo, la violazione e falsa applicazione dell'art. 2 d.lgs. n.37/1999, dell'art. 68 d.lgs. n.112/1999, del d.P.R. n.43/1988, degli artt. 32,62 e 86, e dell'art. 19, c.2 lett. b) del d.lgs. n.112/1999. La ricorrente evidenzia che, quanto ai ruoli suppletivi dell'anno 1998, la sentenza impugnata, nel ritenere la mancata dimostrazione della presentazione dell'istanza di rimborso di cui agli artt. 77, c.1, e 86 del d.P.R. n.43/1988, avrebbe fatto erronea applicazione del quadro normativo di riferimento, non rilevando più il principio recante l'obbligo del "riscosso per non riscosso" in ragione dell'art. 2 d.lgs. n.37/1999 e dell'art. 68 d.lgs. n.112/1999 (abrogativo del d.P.R. n.43/1988). Con il terzo motivo la ricorrente principale ha dedotto la violazione dell'art. 1, c.527, 528 e 529 della I. n.228/2012 e dell'art. 2 del D.M. del 15.6.2015 emanato ai sensi dell'art. 1, c.527, I. n.228/2012. La Corte di appello avrebbe dato luogo ad un'erronea applicazione della normativa primaria e secondaria sopra ricordata la quale, quanto ai crediti di importo superiore ad euro 2.000,00, prevederebbe il discarico immediato, riferendosi l'esigenza di completamento dell'attività di competenza prevista dall'art. 1, c.528, ai soli crediti di valore superiore all'importo suindicato interessati da procedure esecutive in corso. Con il quarto motivo si denuncia la violazione e falsa applicazione dell'art. 20 d.lgs. n.112/1999. La Corte di appello avrebbe errato Ric. 2021 n. 05775 sez. SU - ucl. 25-01-2022 -6- nel riconoscere alla Cassa forense il valore intero dei ruoli asseritamente non riscossi, dovendosi applicare l'art. 20 cit. nella percentuale indicata dalla norma in questione, nella parte in cui commisura quanto dovuto alla somma che l'agente della riscossione sarebbe stato tenuto a corrispondere all'ente in caso di diniego. La Cassa Forense ha dedotto l'inammissibilità ed infondatezza di tutti i motivi proposti, articolando un motivo di ricorso incidentale condizionato, con il quale ha censurato la violazione degli artt. 1, commi 527, 528 e 529 della I. n.228/2012, 1 del D.M. 15 giugno 2015, 1 e 2 del d.lgs. n.509/1994, 3,35, c.1, 36, c.1, 38, 42, c.3, 97, c.2, nonché 117, c.1, Cost., anche in relazione all'art. 6 CEDU, insistendo in via subordinata su quanto dedotto con l'appello incidentale. Il primo motivo di ricorso principale è in parte ammissibile ed in parte infondato, per le considerazioni in seguito esposte. Occorre premettere che secondo la giurisprudenza di queste Sezioni Unite, non operano le preclusioni nascenti dal giudicato interno rispetto alla prospettazione dell'eccesso di potere denunziabile innanzi a queste Sezioni Unite per motivi attinenti alla giurisdizione, al quale si riferiscono anche le ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione riconducibili all'affermazione della giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, quelle in cui il giudice neghi la propria giurisdizione sull'erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale -cfr. Cass.S.U. 10503/2012-. Ipotesi per le quali, dunque, si prospetta uno sconfinamento dell'autorità giudiziaria adita nel potere legislativo ipotizzabile tutte le volte in cui il giudice, sia esso Ric. 2021 n. 05775 sez. SU - ud. 25-01-2022 -7- ordinario o speciale, non si limita ad interpretare la regola, ma si fa egli stesso costruttore della stessa dando luogo a un'attività di diretta produzione normativa, trasmodando dai poteri tipici dell'agire giurisdizionale -per queste ultime ipotesi v. Cass., Sez. Un., 17 gennaio 2017, n. 964;
Cass., Sez. Un.,12 ottobre 2015, n. 20413;
30 ottobre 2013, n.24468;
Cass., Sez. Un.,14 settembre 2012, n. 15428-. In definitiva, la scrutinabilità del motivo qui proposto non trova ostacolo nella ritenuta giurisdizione del giudice ordinario rispetto alla giurisdizione contabile riconosciuta dalla Corte di appello, né nella mancata impugnazione di tale statuizione da parte dell'Agente della riscossione che ha invece contestato in questa sede, come in grado di appello, anche il merito della domanda. La censura esaminata, infatti, è tesa a orientare il sindacato delle Sezioni Unite sulla verifica dell'esistenza, in radice (cfr. Corte cost. n.6/2018) ed a monte, del potere giurisdizionale in capo al giudice adito dalla Cassa nazionale Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza forense, rispetto a una pretesa asseritamente sganciata dall'esistenza di un quadro normativo di supporto che il giudice adito, nella prospettiva della ricorrente, avrebbe egli stesso confezionato invadendo le prerogative riservate al legislatore e, in definitiva, sostituendosi ad esso. Un difetto, quello prospettato, assoluto e radicale del potere giurisdizionale che, inquadrandosi in astratto nella figura del c.d. eccesso di potere giurisdizionale, rientra nell'ambito del sindacato riservato a queste Sezioni Unite e non rimane paralizzato dalla verifica in punto di giurisdizione operata dalla Corte di appello sulla base delle regole sul riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice contabile, ponendosi invero come antecedente logico, Ric. 2021 n. 05775 sez. SU - ud. 25-01-2022 -8- destinato -in caso di riscontro positivo del vizio- a travolgere tanto la regola di riparto fissata dal giudice di appello -ancorché non impugnata- quanto l'intero svolgimento del giudizio. Ed è dunque in questi limiti che la censura può essere sindacata da queste Sezioni Unite. Ciò detto in rito, il motivo non coglie nel segno. Giova premettere che secondo l'orientamento consolidato di queste Sezioni Unite, il vizio di eccesso di potere giurisdizionale del giudice ordinario per aver quest'ultimo esercitato un potere non previsto dalla legge ovvero in aperta violazione di legge -pur qualificandosi come più radicale vizio di violazione di legge- non è deducibile quale "questione di giurisdizione" con ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi dell'art. 41, c.1, c.p.c., trovando la sua risposta di giustizia, per le parti in causa, nel sistema processuale delle impugnazioni, salvo che esso non si traduca in invasione o turbativa di altro potere dello Stato -cfr. Cass., S.U., n .23542/2015-. In tale ultima occasione si è infatti chiarito che la categoria del vizio di eccesso di potere giurisdizionale delinea i confini del sindacato sulla giurisdizione senza impingere nella più ampiamente comprensiva nozione di violazione di legge, alla stregua della quale rimangono tuttora -a Costituzione invariata- non sindacabili le pronunce del Consiglio di Stato e della Corte dei conti. Quando, in definitiva, non entra in gioco la (limitata) tutela apprestata dal c.8 dell'art. 117 in punto di sindacato delle decisioni delle due giurisdizioni speciali -Consiglio di Stato e Corte dei Conti- per i soli motivi inerenti la giurisdizione, il sindacato garantito dalla Corte di cassazione ai sensi dell'art. 117, c.7, Cost. assorbe Ric. 2021 n. 05775 sez. SU - ud. 25-01-2022 -9- nell'ambito dell'ordinario profilo della violazione di legge la verifica circa l'esistenza, in capo all'autorità giudiziaria ordinaria -o del Tribunale superiore delle acque pubbliche- di un potere giurisdizionale esercitato ancorché, in tesi, inesistente, essendo tale vizio rilevante, quale error in iudicando, all'interno dei meccanismi processuali propri del sistema delle impugnazioni. Per converso, si è ritenuto che, con riguardo all'autorità giudiziaria ordinaria, l'eccesso di potere giurisdizionale acquisti una sua autonomia -al di là del consumato ampliamento, in via interpretativa e giurisprudenziale, dell'ambito del sindacato sulla giurisdizione ai sensi dell'art. 111 Cost., c.