Cass. civ., SS.UU., sentenza 25/07/2019, n. 20181

20 18 1-19 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI Oggetto Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: PUBBLICA VINCENZO DI CERBO - Primo Presidente f.f.- AMMINISTRAZIONE - Presidente Sezione - ANTONIO MANNA Ud. 18/06/2019 - - Rel. Consigliere - FRANCESCO ANTONIO GENOVESE - PU R.G.N. 1892/2018 - Consigliere - ANDREA SCALDAFERRI fon 20181 Rep. LUIGI ALESSANDRO SCARANO - Consigliere - е.м. FABRIZIA GRRI - Consigliere - A G - Consigliere - A CRRATO - Consigliere - ANTONIETTA SCRIMA · Consigliere - ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso 1892-2018 proposto da: C D A, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato S F;
- ricorrente- 341, 19

contro

CIPNES CONSORZIO INDUSTRIALE PROVINCIALE NORD EST - SARDEGNA "GLLURA" (già CINES - Consorzio Industriale Nord est Sardegna e prima "CPSIO"), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato M B;
- controricorrente e ricorrente incidentale -

contro

C D A, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato S F;
controricorrente nispetto al ricorso incidentale avverso la sentenza n. 385/2017 della CORTE D'APPELLO di CAGLIARI, depositata il 12/10/2017. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 18/06/2019 dal Consigliere FRANCESCO ANTONIO GENOVESE;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell'Avvocato Generale LUIGI SALVATO, che ha concluso per il rigetto del ricorso principale, estinto l'incidentale;
uditi gli avvocati Stefano Forgiarini e Mauro Bilotta.

FATTI DI CAUSA

1.-Nel corso del giudizio di opposizione al decreto ingiuntivo rilasciato (per la somma di 480.496,12 €) dal Tribunale di Tempio Pausania in favore di CIPNES - Consorzio Industriale Provinciale Nord Est Sardegna "Gallura", in ragione delle differenze non corrisposte riguardo alle somme indicate nelle fatture emesse dal Consorzio per il servizio di raccolta, trasporto e conferimento in discarica dei rifiuti Ric. 2018 n. 01892 sez. SU - ud. 18-06-2019 -2- solidi urbani, svolto nell'interesse del Comune di Arzachena, il giudice adito, respinte le eccezioni di difetto di giurisdizione (sulla base della qualificazione dell'accordo sottoscritto dalle parti nei termini propri di un appalto di servizi) e di nullità del negozio (perché dedotta solo all'udienza fissata per la precisazione delle conclusioni), ha ridotto il quantum della condanna dell'ente locale alla minor somma di € 312.460,93, oltre accessori. 1.1.-Il giudice adito, per quanto ancora interessa, ha applicato in parte le penali pattuite, limitandole ad alcune ipotesi delle molteplici previsioni contestate dal Comune, ai sensi dell'art. 29 del capitolato allegato al patto negoziale, contenente l'elenco delle figure di violazioni sanzionabili, ma escludendone altre, anche in ragione della generica formulazione delle contestazioni.

2. L'appello principale del Comune, proposto innanzi alla Corte d'appello di Cagliari sezione di Sassari, tendente a censurare - l'erroneità delle pronunce (sulla giurisdizione;
sull'esclusione dell'invalidità del contratto;
sulla limitata applicazione delle penali) da quest'ultima rese con il provvedimento impugnato, veniva totalmente disatteso, a differenza dell'impugnazione incidentale del Consorzio, parzialmente accolta con il riconoscimento di alcune voci di credito negate in prime cure. 2.1.-Ha osservato la Corte territoriale che, anche superando la prospettazione svolta (nei termini di una non regolare vicenda dell'appalto) dall'Amministrazione in primo grado, doveva essere confermata la spettanza all'AGO della giurisdizione sulla controversia, nonostante le nuove deduzioni, perché non era seriamente contestabile che il Consorzio avesse operato in qualità di "ente pubblico economico", con una propria organizzazione e con propri mezzi, al palese scopo di ricavare utili, perciò al di fuori del modello dello svolgimento coordinato delle funzioni pubbliche, di cui all'art. 30 Ric. 2018 n. 01892 sez. SU ud. 18-06-2019 -3- del TUEL di cui al D. Lgs. n. 267 del 2000 e all'art. 15 della L. n. 241 del 1990. 2.2. La delibera del consiglio comunale, n. 11 del 2003, non avrebbe affatto previsto un accordo tra due PA, finalizzato al perseguimento dell'interesse pubblico nel servizio di raccolta e gestione dei rifiuti, essendosi previsto - con la stipula di un contratto di servizi - la deroga alla previsione del procedimento competitivo, di cui all'art. 113, co. 14, del TUEL, di cui al menzionato D. Lgs. n. 267 (nel testo applicabile ratione temporis), essendo il Consorzio (a suo tempo costituito) già munito di impianti propri e di soggettività giuridica pubblica.

2.3. Né le sentenze menzionate dal Comune (quella resa dal TAR Sardegna, nel 2008, e quella della Corte d'appello di Cagliari, n. 87 del 2016) avrebbero rilevanza ai fini della qualificazione del rapporto convenzionale, atteso che la prima riguardava un giudizio sul provvedimento unilaterale assunto dal Comune per sciogliersi dal vincolo contrattuale e la seconda atteneva al pagamento dell'indennizzo preteso, ex art. 1761 cod. civ., dal Consorzio a seguito della recisione del rapporto giuridico da parte dell'ente locale. 3.- Quanto alla validità del contratto inter partes, negoziato in difetto della obbligatoria procedura di gara, il suo rilievo ufficioso era, da un lato, precluso dalla mancata tempestiva allegazione del relativo profilo causale (dal Comune solo tardivamente denunciato) mentre, dall'altro, la deroga al principio della necessità della gara, non giustificata da esigenze straordinarie, comportava quanto alle conseguenze della violazione - solo l'inefficacia del contratto (in tal modo soltanto influendo dall'esterno gli atti amministrativi preordinati alla stipulazione del negozio), non la sua invalidità (in tal senso avendo esplicitamente concluso il giudice amministrativo).

3.1. Secondo il giudice di appello (che ha richiamato la decisione del Consiglio di Stato n. 12629 del 2004), divenuto inefficace il contratto Ric. 2018 n. 01892 sez. SU ud. 18-06-2019 -4- posto a base del monitorio, le prestazioni eseguite nell'esecuzione dei contratti di durata, nel segmento anteriore alla pronuncia di annullamento dell'atto presupposto, troverebbero la loro tutela con riferimento alle situazioni soggettive già consolidatesi (fino alla dichiarazione di inefficacia anzidetta) in capo ai terzi. 4.- Quanto, infine, alle doglianze relative alle penali per le ipotizzate mancanze contestate dal Comune al Consorzio, anch'esse sarebbero state infondate;
diversamente dalle censure svolte proprio dal Consorzio, con il suo appello incidentale.

4.1. In particolare, quanto a queste ultime, la Corte territoriale ha rilevato l'inosservanza della procedura prevista e stabilita nell'art. 29 del Capitolato allegato al contratto d'appalto, con particolare riferimento alle mancanze relative al rispetto dell'onere di immediata contestazione della violazione e all'esame in tempi strettissimi - - delle giustificazioni fornite dal gestore del servizio.

5. Per la cassazione della menzionata sentenza della Corte d'appello di Cagliari Sezione di Sassari, il Comune di Arzachena ha proposto ricorso, con atto notificato il 21 dicembre 2017, sulla base di sei motivi, illustrati anche con memoria. 5.1. - Il Consorzio CIPNES ha resistito con controricorso ed ha proposto ricorso incidentale condizionato, quest'ultimo forte di un unico, articolato mezzo di cassazione, illustrato anche con memoria;
ma in data odierna, rinunciato, con atto notificato al Comune.

5.2. Il P.G., nella persona dell'Avv. Gen. dr. L S, ha concluso affinché la Corte rigetti il ricorso principale. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. - Il ricorrente Comune di Arzachena, con i primi quattro mezzi di cassazione, denuncia l'errore commesso dalla Corte territoriale perché, affermando la sussistenza della giurisdizione dell'AGO, avrebbe negato la corretta spettanza di essa all'AG. Ric. 2018 n. 01892 sez. SU - ud. 18-06-2019 -5- 1.1. - In particolare, con il primo motivo [che denuncia violazione degli artt. 11 e 15 della L. n. 241 del 1990;
30 e 113 TUEL;
35 L n. 448 del 2001;
133, co. 1, lett. p) CPA, in relazione all'art. 360 nn. 1 e 3 cod. proc. civ.] l'ente locale critica la qualificazione data dalla Corte territoriale al rapporto intercorso con il Consorzio, considerato come un contratto di appalto di servizi, e al soggetto contraente, identificato in un "ente pubblico economico", soggetto perseguente - conformemente al tipo - un proprio scopo lucrativo, incompatibile con la figura alternativa proposta: quella dell'accordo tra enti, ai sensi dell'art. 30 TUEL, di cui al D. Lgs. n. 267 del 2000, e dell'art. 15 L. n. 241 del 1990. - La giurisdizione esclusiva del G, invece, s'imporrebbe in 1.1.1. ragione del fatto che secondo la prospettiva indicata dal Comune - la controversia attiene alla materia dei servizi pubblici locali (tale essendo il servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani), in ordine ai quali la legge prevede un potere di vigilanza e di controllo sull'osservanza degli obblighi convenzionali posti a carico del gestore, con le conseguenze sanzionatorie (le penali) in caso di accertata loro violazione. In pratica, l'accordo inter partes non sarebbe un contratto ma una "convenzione di servizio", stipulata ai sensi dell'art. 35 L. n 448 del 2001, perciò rientrante negli "accordi amministrativi”, disciplinati dagli artt. 11 e 15 della L. n 241 del 1990 e 30 del TUEL di cui al D.