Cass. civ., SS.UU., ordinanza 19/10/2022, n. 30768
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Testo completo
2022 CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione iscritto al n. 5633/2022 R.G. proposto da: MANAGEMENT ENGINEERING CONSULTING SPA, INFRASTRUTTURE LAVORI ITALIA AUTOSTRADE SRL, in proprio ed in nome e per conto delle società Egis Projects s.a, Egis Structures et Environments s.a., Egis International s.a., Egis Road Operations s.a., nonché Technip Italy s.p.a., Gefip Holding s.a., Banca Carige s.p.a. e per Infrastrutture Lavori Italia Autostrade s.r.l., I.L.I.A. OR-ME s.c.r.l.in proprio, elettivamente domiciliati in
ROMA VIA DEGLI SCIPIONI
288, presso lo studio dell’avvocato GIUFFRE' GIUSEPPE (GFFGPP50B06H224E) che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato B A (BNCLRT54E16G713Z) -ricorrente-
contro
ANAS SPA, elettivamente domiciliato in
ROMA VIA MONZAMBANO
10 (C/O SEDE ANAS SPA), presso lo studio dell’avvocato P M (PCFMRA79D52I197L) che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati M N (MLSNLT77E62L833F), DI CHIO IVANA ROSA (DCHVRS68A46A662M) -controricorrente- nonchè
contro
MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DELLA MOBILITA' SOSTENIBILI, MINISTERO DELLA TRANSIZIONE ECOLOGICA, MINISTERO PER LA CULTURA, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, elettivamente domiciliati in
ROMA VIA DEI PORTOGHESI
12, presso lo studio dell’avvocato AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (ADS80224030587) che li rappresenta e difende -controricorrenti- Nel GIUDIZIO PENDENTE avanti al TRIBUNALE di ROMA, sez. II, R.G. n. 51532/2021;
lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del sostituto Procuratore Generale dott. Mauro Vitiello, che ha concluso per la dichiarazione della giurisdizione del giudice amministrativo;
letta la memoria dei ricorrenti;
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 11/10/2022 dal Consigliere MASSIMO FERRO.
FATTI DI CAUSA
1. MANAGEMENT ENGINEERING CONSULTING SPA, INFRASTRUTTURE LAVORI ITALIA AUTOSTRADE SRL, in proprio ed in nome e per conto delle società di cui in epigrafe, ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione nel procedimento a R.G. n. 51532 del 20 2 1 promosso dalle stesse società avanti al T ribunale di Roma
contro
MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DELLA MOBILITA' SOSTENIBILI[MISM] e gli altri enti ora controricorrenti, oltre ad ANAS, chiedendo, previo accertamento di responsabilità precontrattualeo da contatto sociale qualificato, per le modalità di conduzione e mancato completamento della procedura di project financing, la condanna degli stessi in solido al risarcimento dei danni quantificati in 332.325.425 euro o al t ra somma ritenuta di giustizia , oltre accessori, quale danno emergente e perdita di chances;
2. n el la citazione le società esponeva no che: a) il 30 giugno 2003 avevano avanzato ad ANAS una proposta di finanza di progetto , ai sensi degli artt. 37bis l. n. 109 del 1994 e 8 d.lgs. n. 190 del 2002, per il collegamento stradale Orte-Mestre, opera strategica d’investimento iniziale per 10,5 miliardi euro,inclusa nel programma approvato dal CIPE con delibera n. 121/2001 e suscettibile di affidamento in concessione, secondo l’invito del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti [MIT] del 14 giugno 2003;
b) conclusa la prima fase procedurale in sostanziale allineamento con la normativa, avendo il soggetto aggiudicatore pr oceduto alla dichiarazione di pubblico interesse nel dicembre 2003, erano invece non rispettate le scadenze a seguire, tra cui la sottoposizione al CIPE per le sue determinazioni (nei 180 giorni) e così l’avvio della procedura negoziata tra il (proponente così divenuto altresì) promotore e due eventuali competitori prescelti con gara pubblica, ferma la prelazione del primo, in una –in caso di mancato esercizio – a l riconoscimento delle attività compiute;
c) la seconda fase istruttoria, infatti, durava ben 8 anni e mezzo (per VIA e localizzazione urbanistica, sino a giugno 2012), con 5 aggiornamenti del progetto e altri rifacimenti del piano economico-finanziario (PEF);
d) nonostante due delibere approvative CIPEdel progetto e della proposta del promotore, la fase decisionale si protraeva sino ad un primo ricorso avanti al giudice amministrativo (2016), stante la inefficacia di una delibera CIPE per rifiuto della Corte dei Conti del visto e ritiro di altra;
e) il MIT (subentrato ad ANAS come soggetto aggiudicatore) decise di non realizzare più l’opera in concessione, così rendendo inefficace una delibera CIPE (n.41 del 2014), proponendo una norma ad hoc per sciogliersi dal vincolo precontrattuale riducendo gli oneri, procastinando la procedura, il tutto in violazione dei doveri di buona fede e cosi senza trasparenza ed anzi esponendo il promotore a spese prive di connessione contrattuale, secondo un importo che lo stesso ANAS aveva quantificato in 180 mln euro a gennaio 2012per la mancata aggiudicazione al promotore stesso;
f) particolare rilievo avevano così assunto la posizione giuridico - soggettiva del promotore, dopo la dichiarazione di pubblico interesse, la violazione dei doveri di corretto svolgimento della fase precontrattuale già per eccesso di durata, oltre che produzione di oneri enormi e ammessi, l’irrilevanza della diversa soggettività giuridica degli enti che avrebbero concorso a determinare il danno, in ogni caso i fatti in sé della revoca per carenza di risorse finanziarie(sotto forma di negata defiscalizzazione dell’opera) e l’attuazione parziale in proprio (da parte della PA, con ANAS, nuova promotrice dell’intervento), il decorso del tempo per il ritiro della procedura, la mancata tempestiva informazione, la frustrazione dell’affidamento nonostante l’avanzato stadio;
g) la richiesta risarcitoria - a ristoro dell’interesse negativo - per le spese inutilmente sostenute per l’inconclusa definizione del contratto e le perdite di ulteriori opportunità contrattuali pariordinate, era peraltro riproposta con citazione delle stesse controparti avanti al Tribunale di Roma con atto del 2021, facendo ivi valere il mancato mutamento delle circostanze anche successivealla prima iniziativa di tutela giudiziaria e nel presupposto di un aggiornamento interpretativo, nel frattempo maturato, circa la giurisdizione sulla tipologia di controver sia e segnatamente in favore del giudice ordinario;
3. il ricorso per regolamento di giurisdizione espone che: a) il dedotto comportamento della PA contrario a buona fede e correttezza non cessava a seguito della introduzione nel luglio 2016 del giudizio avanti al TAR, non essendo stata la procedura portata a compimento, ciò giustificando, in una all’apparente mutamento di giurisprudenza sulla giurisdizione, la seconda iniziativa avanti al giudice ordinario;
b) il MIT sottoponeva al Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici (CSLLPP) un progetto incompleto e non aggiornato, conseguendone un parere negativo e poi provocava un a critica analisi di fattibilità tecnico-economica dalla propria Struttura tecnica di Missione, alfine avviando l’iter di non approvazione da parte del CIPE nell’aprile 2017;
c) il CIPE, a sua volta, assegnava ad ANAS risorse per eseguire una parte dei lavori in origine compresi nel progetto del promotore, derivando dalla circostanza altra impugnazione con ricorso amministrativo;
d) nel marzo 2018 il Ministero, infine, comunicava al CIPE la volontà di concludere la procedura ma in favore di ANAS e non del promotore originario;
e) alla vicenda seguivaun accordo a luglio 2019 per la istituzione di un tavolo tecnico partecipato da ANAS e Ministero ma senza avanzamento della proposta iniziale di ANAS come partecipe d ella compagine del promotore e comunque non definendo altrimenti i rapportifra le parti, in un contesto procedurale infruttuoso durato 18 anni emezzo;
4. il ricor so prospetta: a) la responsabilità precontrattuale o da contatto sociale qualificato nella quale la parte pubblica è incorsa, per violazione dell’art. 1337 c.c. , non avendo questa osservato i propri doveri di lealtà e correttezza nella fase formativa del contratto e così ingenerando nel promotore un affidamento frustrato dall’inerzia complessivamente tradotta in non conclusione del progetto di opera , ledendo la autodeterminazione negoziale e patendo il dannoda interesse negativo, cioè a non essere coinvolto in trattative inutili;
b) il richiamo al generale dovere di solidarietà sociale, gravante anche sulla PA e divenuto dovere di correttezza e protezione in ragione dell’intensità della relazione procedimentale instaurata;
c)la possibile appartenenza della giurisdizione al giudice ordinario, ove il danno non sia causalmentecollegato alla illegittimità di un atto amministrativo della PA, dunque versandosi nell’opposta ipotesi solo allorché la
ROMA VIA DEGLI SCIPIONI
288, presso lo studio dell’avvocato GIUFFRE' GIUSEPPE (GFFGPP50B06H224E) che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato B A (BNCLRT54E16G713Z) -ricorrente-
contro
ANAS SPA, elettivamente domiciliato in
ROMA VIA MONZAMBANO
10 (C/O SEDE ANAS SPA), presso lo studio dell’avvocato P M (PCFMRA79D52I197L) che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati M N (MLSNLT77E62L833F), DI CHIO IVANA ROSA (DCHVRS68A46A662M) -controricorrente- nonchè
contro
MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DELLA MOBILITA' SOSTENIBILI, MINISTERO DELLA TRANSIZIONE ECOLOGICA, MINISTERO PER LA CULTURA, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, elettivamente domiciliati in
ROMA VIA DEI PORTOGHESI
12, presso lo studio dell’avvocato AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (ADS80224030587) che li rappresenta e difende -controricorrenti- Nel GIUDIZIO PENDENTE avanti al TRIBUNALE di ROMA, sez. II, R.G. n. 51532/2021;
lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del sostituto Procuratore Generale dott. Mauro Vitiello, che ha concluso per la dichiarazione della giurisdizione del giudice amministrativo;
letta la memoria dei ricorrenti;
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 11/10/2022 dal Consigliere MASSIMO FERRO.
FATTI DI CAUSA
1. MANAGEMENT ENGINEERING CONSULTING SPA, INFRASTRUTTURE LAVORI ITALIA AUTOSTRADE SRL, in proprio ed in nome e per conto delle società di cui in epigrafe, ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione nel procedimento a R.G. n. 51532 del 20 2 1 promosso dalle stesse società avanti al T ribunale di Roma
contro
MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DELLA MOBILITA' SOSTENIBILI[MISM] e gli altri enti ora controricorrenti, oltre ad ANAS, chiedendo, previo accertamento di responsabilità precontrattualeo da contatto sociale qualificato, per le modalità di conduzione e mancato completamento della procedura di project financing, la condanna degli stessi in solido al risarcimento dei danni quantificati in 332.325.425 euro o al t ra somma ritenuta di giustizia , oltre accessori, quale danno emergente e perdita di chances;
2. n el la citazione le società esponeva no che: a) il 30 giugno 2003 avevano avanzato ad ANAS una proposta di finanza di progetto , ai sensi degli artt. 37bis l. n. 109 del 1994 e 8 d.lgs. n. 190 del 2002, per il collegamento stradale Orte-Mestre, opera strategica d’investimento iniziale per 10,5 miliardi euro,inclusa nel programma approvato dal CIPE con delibera n. 121/2001 e suscettibile di affidamento in concessione, secondo l’invito del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti [MIT] del 14 giugno 2003;
b) conclusa la prima fase procedurale in sostanziale allineamento con la normativa, avendo il soggetto aggiudicatore pr oceduto alla dichiarazione di pubblico interesse nel dicembre 2003, erano invece non rispettate le scadenze a seguire, tra cui la sottoposizione al CIPE per le sue determinazioni (nei 180 giorni) e così l’avvio della procedura negoziata tra il (proponente così divenuto altresì) promotore e due eventuali competitori prescelti con gara pubblica, ferma la prelazione del primo, in una –in caso di mancato esercizio – a l riconoscimento delle attività compiute;
c) la seconda fase istruttoria, infatti, durava ben 8 anni e mezzo (per VIA e localizzazione urbanistica, sino a giugno 2012), con 5 aggiornamenti del progetto e altri rifacimenti del piano economico-finanziario (PEF);
d) nonostante due delibere approvative CIPEdel progetto e della proposta del promotore, la fase decisionale si protraeva sino ad un primo ricorso avanti al giudice amministrativo (2016), stante la inefficacia di una delibera CIPE per rifiuto della Corte dei Conti del visto e ritiro di altra;
e) il MIT (subentrato ad ANAS come soggetto aggiudicatore) decise di non realizzare più l’opera in concessione, così rendendo inefficace una delibera CIPE (n.41 del 2014), proponendo una norma ad hoc per sciogliersi dal vincolo precontrattuale riducendo gli oneri, procastinando la procedura, il tutto in violazione dei doveri di buona fede e cosi senza trasparenza ed anzi esponendo il promotore a spese prive di connessione contrattuale, secondo un importo che lo stesso ANAS aveva quantificato in 180 mln euro a gennaio 2012per la mancata aggiudicazione al promotore stesso;
f) particolare rilievo avevano così assunto la posizione giuridico - soggettiva del promotore, dopo la dichiarazione di pubblico interesse, la violazione dei doveri di corretto svolgimento della fase precontrattuale già per eccesso di durata, oltre che produzione di oneri enormi e ammessi, l’irrilevanza della diversa soggettività giuridica degli enti che avrebbero concorso a determinare il danno, in ogni caso i fatti in sé della revoca per carenza di risorse finanziarie(sotto forma di negata defiscalizzazione dell’opera) e l’attuazione parziale in proprio (da parte della PA, con ANAS, nuova promotrice dell’intervento), il decorso del tempo per il ritiro della procedura, la mancata tempestiva informazione, la frustrazione dell’affidamento nonostante l’avanzato stadio;
g) la richiesta risarcitoria - a ristoro dell’interesse negativo - per le spese inutilmente sostenute per l’inconclusa definizione del contratto e le perdite di ulteriori opportunità contrattuali pariordinate, era peraltro riproposta con citazione delle stesse controparti avanti al Tribunale di Roma con atto del 2021, facendo ivi valere il mancato mutamento delle circostanze anche successivealla prima iniziativa di tutela giudiziaria e nel presupposto di un aggiornamento interpretativo, nel frattempo maturato, circa la giurisdizione sulla tipologia di controver sia e segnatamente in favore del giudice ordinario;
3. il ricorso per regolamento di giurisdizione espone che: a) il dedotto comportamento della PA contrario a buona fede e correttezza non cessava a seguito della introduzione nel luglio 2016 del giudizio avanti al TAR, non essendo stata la procedura portata a compimento, ciò giustificando, in una all’apparente mutamento di giurisprudenza sulla giurisdizione, la seconda iniziativa avanti al giudice ordinario;
b) il MIT sottoponeva al Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici (CSLLPP) un progetto incompleto e non aggiornato, conseguendone un parere negativo e poi provocava un a critica analisi di fattibilità tecnico-economica dalla propria Struttura tecnica di Missione, alfine avviando l’iter di non approvazione da parte del CIPE nell’aprile 2017;
c) il CIPE, a sua volta, assegnava ad ANAS risorse per eseguire una parte dei lavori in origine compresi nel progetto del promotore, derivando dalla circostanza altra impugnazione con ricorso amministrativo;
d) nel marzo 2018 il Ministero, infine, comunicava al CIPE la volontà di concludere la procedura ma in favore di ANAS e non del promotore originario;
e) alla vicenda seguivaun accordo a luglio 2019 per la istituzione di un tavolo tecnico partecipato da ANAS e Ministero ma senza avanzamento della proposta iniziale di ANAS come partecipe d ella compagine del promotore e comunque non definendo altrimenti i rapportifra le parti, in un contesto procedurale infruttuoso durato 18 anni emezzo;
4. il ricor so prospetta: a) la responsabilità precontrattuale o da contatto sociale qualificato nella quale la parte pubblica è incorsa, per violazione dell’art. 1337 c.c. , non avendo questa osservato i propri doveri di lealtà e correttezza nella fase formativa del contratto e così ingenerando nel promotore un affidamento frustrato dall’inerzia complessivamente tradotta in non conclusione del progetto di opera , ledendo la autodeterminazione negoziale e patendo il dannoda interesse negativo, cioè a non essere coinvolto in trattative inutili;
b) il richiamo al generale dovere di solidarietà sociale, gravante anche sulla PA e divenuto dovere di correttezza e protezione in ragione dell’intensità della relazione procedimentale instaurata;
c)la possibile appartenenza della giurisdizione al giudice ordinario, ove il danno non sia causalmentecollegato alla illegittimità di un atto amministrativo della PA, dunque versandosi nell’opposta ipotesi solo allorché la
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