Cass. civ., SS.UU., sentenza 28/06/2013, n. 16304

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. P R - Primo Presidente f.f. -
Dott. T F - Presidente Sez. -
Dott. R R - Presidente Sez. -
Dott. M M - Consigliere -
Dott. F F - Consigliere -
Dott. A G - Consigliere -
Dott. M V - Consigliere -
Dott. C M M - rel. Consigliere -
Dott. D C V - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso 24927/2010 proposto da:
COMUNE DI BOSCOREALE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, PIAZZA 46 CAVOUR 17, presso lo studio dell'avvocato B F, rappresentato e difeso dall'avvocato C M, per delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI - DIPARTIMENTO DELLA PROTEZIONE CIVILE, UNITÀ STRALCIO D.L. n. 195 del 2009, EX ART. 2, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis;

- controricorrente -

e contro
MIRANDA EUGENIA;

- intimata -
avverso la sentenza n. 1052/2009 del TRIBUNALE di TORRE ANNUNZIATA, depositata il 30/07/2009;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 29/01/2013 dal Consigliere Dott. MARIA MARGHERITA CHIARINI;

udito l'Avvocato Mario CIANCIO;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. CENICCOLA Raffaele, che ha concluso per la giurisdizione del giudice ordinario. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con citazione del 19 settembre 2006 Eugenia Miranda ha convenuto il Comune di Boscoreale dinanzi al Giudice di Pace di Torre Annunziata deducendo: 1) era contribuente residente per la tassa R.S.U. ed il predetto Comune, pur avendo istituito per la gestione dei rifiuti la tariffa più alta a totale copertura dei costi di esercizio, dal primo giugno al 31 agosto 2006 non aveva provveduto a farli prelevare, trasportare e smaltire per cui i cassonetti nelle vicinanze della sua abitazione e su tutto il territorio si erano trasformati in discariche a cielo aperto, con rifiuti di ogni genere e problemi di natura sanitaria a causa dell'aria maleodorante ed insalubre derivante dalla c.d. parte umida degli ammassi di immondizia e dalle fiamme appiccate;
2) pertanto era stata costretta a convivere con zanzare tigri e a rinunciare a lunghe passeggiate, recarsi in piazza e alle celebrazioni religiose e quindi a cambiare abitudini di vita, anche per lo stazionamento di cani randagi;
3) il Comune perciò era inadempiente agli obblighi derivanti dal D.Lgs. Ronchi del 5 febbraio 1997, n. 22, non avendo saputo gestire la raccolta rifiuti e neppure far decollare la raccolta differenziata, che avrebbe prodotto benefici economici e ambientali, che le norme privilegiano rispetto alla discarica, chiusa per in capienza;

conseguentemente aveva violato gli artt. 32 e 2 Cost., e art. 844 c.c., e ponendo in essere un pericolo grave per la pubblica e privata
incolumità. Concludeva chiedendo di accertare che il Comune di Boscoreale era inadempiente alla precitata normativa;
che il comportamento omissivo di detto ente aveva causato maleodoranti odori nell'ambiente che avevano determinato un'alterazione delle sue normali attività e di condannarlo perciò al risarcimento di tutti i danni, quantificati in Euro 2.582,00 oltre interessi dalla domanda, nei limiti di competenza del giudice adito.
Il Comune eccepiva l'incompetenza per materia essendo competente per le immissioni intollerabili il Tribunale ai sensi del novellato art. 7 c.p.c., e comunque per la prospettata lesione del diritto alla
salute;
la carenza di legittimazione poiché per l'emergenza rifiuti, che andava avanti dal 1994, era stato nominato il Prefetto come commissario straordinario, a cui nel 1996 era stato affiancato il Presidente della Regione per l'elaborazione di un piano regionale, e con legge regionale era stato imposto il consorzio dei Comuni per lo smaltimento, e comunque titolare dell'interesse pubblico alla migliore organizzazione del servizio di gestione dei rifiuti è la Regione, mentre il Commissario di Governo gestisce la trasferenza dei rifiuti ai siti definitivi quale delegato della Presidenza di Consiglio, ed in ogni caso il Sindaco, per la tutela della salute e dell'ambiente, agisce quale ufficiale di Governo.
Nel merito, essendo stati coperti il 98% dei siti adibiti a discarica, nel 2001 la situazione era precipitata avendo la magistratura, a causa del rischio ambientale, chiuso due discariche. Perciò il Comune di Boscoreale dal 2004 aveva dislocato apposite campane sul territorio per la raccolta differenziata, ma essendo impossibile lo sversamento erano state chiuse e per ciò non sussisteva la colpa a norma dell'art. 2043 c.c. poiché l'ente non aveva omesso di raccogliere e trasportare i rifiuti, ma era stato nell'impossibilità dello smaltimento per la limitata recettività delle discariche. In ogni caso produceva contratto di appalto del 2003-2004 con la società Leucopetra a cui erano stati appaltati i servizi di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani, di manutenzione dei cassonetti e delle campane, di annaffiamento e spazzamento delle strade.
Il Commissario Straordinario di Governo è stato chiamato in giudizio.
Con sentenza dell'8 aprile 2008 il Giudice di Pace, ritenuta la propria giurisdizione poiché la domanda risarcitoria era fondata su danni ad un diritto soggettivo derivanti da servizio pubblico e la propria competenza, ravvisata l'anomala situazione igienico-sanitaria per la mancata raccolta dei rifiuti e il loro abbandono sulla via pubblica;
rilevato che a norma del D.Lgs. n. 22 del 1997, art. 21, la gestione dei R.S.U. è gestita dai Comuni, e che per fronteggiare situazioni di emergenza il Sindaco può emettere provvedimenti contingibili ed urgenti, e ritenuta altresì la corresponsabilità del Commissario di Governo a cui la L. n. 225 del 1992, attribuiva poteri di gestione per l'emergenza rifiuti, ritenuta la lesione di diritti della persona costituzionalmente protetti, accoglieva la domanda e condannava i convenuti in solido a pagare 500 Euro. Con sentenza del 30 luglio 2009 il Tribunale di Torre Annunziata ha confermato la giurisdizione del G.O. e la competenza funzionale avendo la Miranda posto a fondamento della domanda il comportamento del Comune che non aveva correttamente adempiuto all'obbligo di pulire le strade e che nell'emergenza aveva lasciato che pullulassero di rifiuti, rimanendo inerte nella gestione della cosa pubblica ed omettendo l'uso della normale diligenza nel limitare il disagio ai cittadini nelle normali attività di fruizione degli spazi dedicati ai ritrovi, omettendo di predisporre un maggior numero di cassonetti ovvero dei servizi di sorveglianza o altri atti di prevenzione per limitare la lesione del diritto alla libera circolazione, sancito dall'art. 16 della Costituzione ed infatti il Comune che viola gli obblighi nei confronti degli utenti delle strade è responsabile ai sensi dell'art. 2051 c.c.. Quindi, non essendo stato impugnato un provvedimento della P.A., ha escluso che titolare del rapporto sia il Commissario Straordinario di Governo, ed ha rigettato l'eccezione di incompetenza funzionale ai sensi dell'art. 25 c.p.c., avanzata dall'Avvocatura Distrettuale, ed in parziale riforma della sentenza di primo grado ha dichiarato l'esclusiva responsabilità del Comune di Boscoreale.
Ricorre per cassazione l'ente locale che ha altresì depositato memoria. Resiste la Presidenza del Consiglio dei Ministri. M E non ha svolto attività difensiva.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1.- Con il primo motivo il Comune deduce: "Violazione e falsa applicazione del D.L. n. 90 del 2008, art. 4, comma 1, convertito nella L. n. 123 del 2008, ovvero dell'art. 33 del DLGS 80 del 1998 come sostituito dalla L. n. 205 del 2000, art. 7, comma 1, in relazione al'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1", per non avere il Tribunale considerato che il risarcimento del danno da comportamento della P.A. è funzionalmente collegato all'esercizio di poteri pubblicistici qual'è la raccolta dei rifiuti solidi urbani, come dispone il D.L. n. 90 del 2008, art. 4, comma 1, convertito nella L. n. 123 del 2008 - norma procedimentale applicabile anche ai giudizi
in corso, ancorché successiva alla loro instaurazione ù secondo cui sono devolute alla giurisdizione esclusiva amministrativa tutte le controversie attinenti alla complessiva gestione dei rifiuti, e quindi la causa risarcitoria per violazione del diritto alla salute è attratta nella giurisdizione del G.A..
In ogni caso la giurisdizione esclusiva amministrativa sussiste