Cass. civ., SS.UU., ordinanza 27/04/2023, n. 11186

a pronunciato la seguente O R D I N A N Z A suiricorsi iscritt i al NRG 28616 del 202 1 promoss i da : C D, rappresentat o e difes o dagli Avvocati C A e G C, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Cicerone, n. 44;
- ricorrent e - nonchéda: R A G, rappresentato e difeso dagli Avvocati Vin- cenzo Mariconda, F P, A T e R C, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Roma, via Sala- ria, n. 103;
- ricorrente incidentale -

contro

R.G. 28616/2021 Cron. Rep. C.C. 18/4/2023 Corte dei conti -2 - PROCURATORE GENERALE, RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINI- STERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, con domicilio presso l’Ufficio in Roma, via Baiamonti, n. 25;

- controricorrente -

e nei confronti di P A;

- intimato -

perla cassazione della sentenza del la Co rte dei conti, Sezione seconda giurisdizionale centraled’appello, n. 140/2021, depositata in segreteria il 6 maggio2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18 aprile2023 dal Consigliere A G .

FATTI DI CAUSA

1. -Con sentenza n. 196 del 20 19 , la Sezione g iurisdizionale della Cortedei conti per la Regione Lombardia, in parziale accoglimento della domanda della Procura regionale , condannava i l dott. A P, l’ing. A G R e l’ing. D C – rispettivamente, responsabile unico del procedimento, dirigente della società in house della Regione Lombardia Infrastrutture Lombarde s.p.a. e dirigente della società in house del Cune di Milano Metropolitana Milanese s.p.a.– al pagamento, in favore d e lla società pubblica Expo 2015 , di somme a titolo di danno erariale conseguente alla violazione del prin- cipio di economicità dei contratti pubblici. Secondo quanto accertato dalla Sezione territoriale, la società Expo 2015, in deroga all’art. 57, comma 5, lettera a), del d.lgs. 163 del 2006, con l’atto aggiuntivo n. 1 del 23 ottobre 2013 e in qualità di -3 - stazione appaltante dei lavori per la realizzazione dell’impianto cosid- detto “Piastra” del sito dedicato all’esposizione universale, affidava al RTI Mantovani, esecutore dell’opera principale, l’attività di fornitura di essenze arboree. Con determina dell’11 luglio 2013, Expo 2015 com- missionava all’appaltatore tale fornitura per l’importo di euro 4.360.973,20, recante un ribasso del 15 per cento rispetto alla somma del progetto esecutivo predisposto dalla società Metropolitana Milanese (pari, appunto, a euro 5.130.556,71), nonostante l’aggiudicazione dell’opera principale con il più significativo ribasso del 42 per cento. Su incarico della societàExpo 2015, veniva condotta dalla Sernet Riqualificazioni s.r.l. un’attività di audit amministrativo, economico e finanziario:dalle risultanze di tale verifica emergeva che l’importo con- gruo per la fornitura di essenze arboree era da identificarsi nella somma di euro 2.086.766,77. D i qui, il carattere esorbitante dell’am- montare stabilito nella determina dell’11 luglio 2013 e, più specifica- mente, il conseguimento, da parte del RTI Mantovani, di un extra-mar- gine pari a euro 2.274.206,43.In via alternativa e subordinata, la so- cietà incaricata della verifica prospettava una quantificazione dell’ex- tra-margine pari a euro 1.616.406,43, importo ridotto sulla base di ulteriori oneri economici oggetto di esborso da parte dell’appaltatore. La Sezione giurisdizionale, nelritenere fondata la pretesa risarcito- ria con riferimento all’importo meno elevato emergente all’esito dell’audit, condannava i convenuti alla corresponsione della somma complessiva di euro800.000, a titolo di danno erariale. In particolare, il giudice di prime cure condannava il P, in qualità di responsabile unico del procedimento, a risarcire a Expo 2015 s.p.a. l’importo di euro 200.000, e il R e il C, incaricati, rispettivamente, delle pre- stazioni di assistenza e supporto al responsabile del procedimento e alla stazione appaltantenonché della predisposizione del progetto ese- cutivo propedeutico all'affidamento, alla corresponsione di euro 300.000ciascuno. -4 - Secondo il giudice contabile di primo grado, configura danno era- riale patito dalla società in houseExpo 2015 il prezzo palesemente ec- cessivo e sproporzionato pagato, nell’ambito di una fornitura comple- mentare senza evidenza pubblica, alla società appaltatrice per la forni- tura di essenze arboree necessarie per attuare l’importante progetto di Expo 2015. Nel rigettare l’eccezione di difetto di giurisdizione, la Sezione giuri- sdizionale per la Regione Lombardia osservavache, in base all’art. 12 del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, appro- vato con il d.lgs. n. 175 del 2016, sono devolute alla giurisdizione della Corte dei conti le controversie per il danno erariale cagionato dagli am- ministratori e dai dipendenti delle società in house, nozione a cui è riconducibile Expo 2015 s.p.a., sia per danni diretti prodotti da dipen- denti della stessa, sia per danni obliqui, ovvero ad altra amministra- zione, prodotti da dipendenti di altre distinte società in house. 2. - Con sentenza resa pubblica mediante deposito in segreteria il 6 maggio 2021,la Corte dei conti, Sezione seconda giurisdizionale cen- traled’appello, in parziale accoglimento dei gravam i interpost i da ll’ing. R e dall’ing. C, ha parzialmente riformato la sentenza di primo grado, per l’effetto riducendo a euro 180.000 ciascuno l’entità della condanna a carico dei dirigenti delle società in house Infrastrut- ture Lombarde e Metropolitana Milanese coinvolte nella vicenda;men- tre, nel rigettare l’appello spiegato dal dott. P, ha integralmente confermato la pronuncianei suoi confronti. Per quanto in questa sede ancora rileva, il giudice contabile diap- pello ha osserva t o che la considerazione della peculiare natura delle società in house quale longa manus dell’amministrazione ha spinto il legislatore ad attribuire alla giurisdizione della Corte dei conti , per il tramite dell’art. 12, comma 1, del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica(d.lgs. n. 175 del 2016 ), le controversie riguar- danti il danno erariale cagionato da amministratori e dipendenti di tali -5 - società. Poiché la società in house è, in un’ottica funzionale, essenzial- mente assimilabile ad un’articolazione interna dell’amministrazione controllante –rispetto alla quale non gode di una sostanziale posizione di terzietà, autonomia ed alterità soggettiva e patrimoniale –, il vulnus arrecato al suo patrimonio dalla condotta illegittima dei suoi ammini- stratori e dipendenti si connota come danno erariale, idoneo a radicare la giurisdizione del giudice contabile. Sulla scorta di tale premessa, la Sezione giurisdizionale di appello ha disatteso le doglianze avanzate dall’ing.C, volte a sottolineare l’assenza di qualsivoglia relazione fra la società in house Metropolitana Milanese e la società Expo 2015, avendo la prima svolto le attività di progettazionerichieste esclusivamente in virtù di un contratto di ser- vizio stipulato con il Cune di Milano (ciò che farebbe venir meno l’esistenza di una relazione funzionalesuscettibile di radicare la giuri- sdizione del giudice contabile). La Corte dei conti, al riguardo, ha ri- chiamatol’esistenza di apposita convenzione, dedicata alla regolamen- tazione dei rapporti fra le società Metropolitana Milanese edExpo 2015, e ha evidenziatoi compiti di assistenza e supporto al responsabile unico del procedimento demandati alla prima. In ordine alla posizione dell’ing. R, la Sezione giurisdizionale, per un verso, ha evidenziato l’esistenza, in ragione delle convenzioni stipulate, di un rapporto di servizio della società in house Infrastrutture Lombarde s.p.a. - Ilspa nei confronti di Expo 2015 s.p.a., idoneo a radicare la giurisdizione contabile e, per altro verso, ha rilevato la ri- conducibilità della posizione di vertice ricoperta dall’appellante, quale direttore generale diIlspa, a d un rapporto di lavoro dipendente . 3. - Per la cassazione della sentenza della Sezione seconda giuri- sdizionale centraled’appello della Corte dei conti, l’ing. C ha pro- posto ricorso, con atto notificato il 12 novembre 202 1 , sulla base di quattromotivi. -6 - L’ing. Rha proposto, a sua volta, ricorso incidentale affidato ad un unico motivo. All’uno e all’altro ricorso ha resistito, con separati atti di controri- corso, il Procuratore Generale, rappresentante il pubblico ministero presso la Corte dei conti. 4. – I ricors i sono stat i avviat i alla trattazione camerale ai sensi dell’art. 380-bis.1 cod. proc. civ. In prossimitàdella camera di consiglio entrambi i ricorrenti hanno depositato memorie illustrative.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. –Con il primo motivo di ricorso proposto dal C , viene de- nunciata la violazione dei limiti esterni della giurisdizione in relazione agli artt. 103Cost. e 12 del testo unico in materia di società a parteci- pazione pubblica, approvato con il d.lgs.n. 175 del 2016, per avere la sentenza impugnataerroneamente ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice contabile sullabase del citato art. 12. In particolare, il ricorrente lamenta che la Corte dei conti abbia omesso di tenere in debita considerazione il carattere eccezionale che la giurisdizione del giudice contabile riveste nell’impianto dispositivo del testo unico: l’art. 12, infatti, nel ribadire l’imprescindibile sogge- zione degli organi di amministrazione e controllo delle società parteci- pate da enti pubblici allaresponsabilità civile, farebbe salva la giurisdi- zione della Corte dei conti per il solo danno erariale causato dagli am- ministratori e dai dipendenti delle società in house. Ciò in ragione della peculiare configurazione di queste ultime, congegnate, a livello funzio- nale, quale mera articolazione interna o longa manus dell’ente pubblico socio. Di qui, l’id oneità del danno arrecato al patrimonio della società operante in regime di in house providing a trasformarsi in danno al patrimonio dell’amministrazione controllante. Ad avviso del ricorrente,la Corte dei conti avrebbe erroneamente fondato la propria potestas iudicandi sull’art. 12 richiamato, poiché né -7 - la società in house Metropolitana Milanese –presso la quale il ricorrente operava –né il Cune di Milano, suo unico socio, avrebbero patito un danno patrimoniale. La mera appartenenza ad una società in house non sarebbe, di per sé, sufficiente a radicare la giurisdizione contabile, occorrendo altresì, ai sensi della disposizione contenuta nelcitato art. 12, che il danno imputato all’amministratore o al dipendente venga arrecato al patrimonio della società partecipata o all’ente pubblico con- trollante. 1.1. –Il motivo è infondato. La Corte dei conti ha giurisdizione sull'azione di responsabilità eser- citata dalla Procura contabile quando tale azione sia diretta a far valere la responsabilità degli organi sociali odei dipendenti per i danni da essi cagionati al patrimonio di una società in house, così dovendosi inten- dere quella costituita da uno o più enti pubblici per l'esercizio di pubblici servizi, di cui esclusivamente i medesimi enti possano essere soci, che statutariamente esplichi la propria attività prevalente in favore degli enti partecipanti e la cui gestione sia per statuto assoggettata a forme di controllo analoghe a quello esercitato dagli enti pubblici sui propri uffici. La societàin house non si colloca come un'entità posta al di fuori dell'ente pubblico: la distinzione tra socio (pubblico) e società (in house) non si realizza in termini di alterità soggettiva. Nella specie, è pacifica la natura di società in housesia di Metropo- litana Milanese(società di appartenenza del ricorrente ing. C), sia di Expo 2015 (società per azioni di scopoe di diritto speciale, costituita per la realizzazione di una finalità,l’esposizione universale, di rilevante interesse pubblico, a totale partecipazione pubblica, al cui capitale par- tecipanoil Cune di Milano e la Regione Lombardia , con una quota del 20 per centociascuno);
ed è, del pari, incontestata l’esistenza di un rapporto convenzionale in forza del quale le società in housedei soci -8 - di Expo che principalmente erano chiamati a concorrere alla realizza- zione dell’evento (vale a dire Infrastrutture Lombarde per la Regione Lombardia e Metropolitana Milanese per il Cune di Milano) sono state incaricate di svolgere le attività inerenti all’ambito amministra- tivo, alla direzione dei lavori e alla progettazione. La convenzione stipulata, con l’affidamento a Metropolitana Mila- nese, costola del Cune, dei compiti di supporto e di assistenza al responsabile unico del procedimento,ha costituito la base per l’inseri- mento di Metropolitananell’iter p rocedimentale volto alla realizzazione degli scopi di Expo 2015. Ricadenella giurisdizione contabile il danno cagionato ad una so- cietà in houseattraverso la condotta di un soggetto svolgente la pro- pria attività per conto di altra società in house, partecipata dallo stesso Cune, di cui la prima si sia avvalsa per la realizzazione dei propri scopi. L’art. 12 del testo unico sulle società a partecipazione pubblica, in- fatti, nel prevedere la giurisdizione della Corte dei conti per il danno erariale causato dagli amministratori e dai dipendenti delle società in house, non distingue tra danno diretto e danno obliquo, incentrandosi sulla natura giuridica pubblica del soggetto danneggiato, indipenden- temente dalla forma privatistica. Tale disposizione si inserisce in un sistema che attribuisce alla Corte dei conti il potere di giudicaresulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti pubblici diversi da quellidi appar- tenenza(art. 1, comma 4, della legge n. 20 del 1994). Il danno è da definirsiobliquo, siccome cagionato a un’amministra- zione diversa da quella di appartenenza del dipendente. Oltre a trovare suffragio nel dettato positivo dell’art. 1, comma 4, della legge n. 20 del 1994,l’estensione della cerchia dei soggetti per- -9 - seguibili si giustifica, nell’ottica della più ampia tutela del pubblico era- rio, in relazione al concetto di unitarietà della finanza pubblica, in sin- tonia con le più recenti dinamiche della contabilità di Stato e degli enti pubblici. In questo contesto, sono assoggettati alla giurisdizione della Corte dei conti anche coloro che, nell’ambito del rapporto di servizio e nell’esercizio delle proprie funzioni, abbiano cagionato un danno era- riale –consistente nella fissazione di valori economici maggiorati e pa- lesemente difformi dalle condizioni di mercato per una fornitura di piante da utilizzare nella realizzazione del sito per il grande evento della esposizione universale – ad altra società in house , partecipata dallo stesso ente pubblico, che a quella di appartenenza dell’autore del danno abbia fatto ricorso per il raggiungimento dei propri scopi, utiliz- zando per la determinazione dei prezzi della fornitura complementare diessenze arboree le valutazioni tecniche, risultate erronee e deficita- rie nei profili di stima, compiute dal dirigente. 2. –Con il secondo motivo, il C censura la violazione dell’art. 1, comma4, della legge n. 20 del 1994 . Il giudice contabile si sarebbe pronunciatoin una materia in realtà attribuita alla giurisdizione ordina- ria.In particolare, la Sezione giurisdizionale di appello della Corte dei conti avrebbe omesso di considerare la circostanza che, all’epoca dei fatti, il C, lungi dal rivestire l’incarico di amministratore o dipen- dente pubblico (necessario, ai sensi dell’art. 1, comma 4, della legge n. 20 del 1994, a radicare la giurisdizione contabile in simili fattispecie), intratteneva con la Metropolitana Milanese s.p.a. un rapporto di lavoro di natura privatistica, disciplinato dal contratto collettivo nazionale di lavoroDirigenti di aziende produttrici di beni e servizi. 2.1. –Il motivo deve essere disatteso. La censura, infatti, fa leva su un dato non rilevante, ossia sulla natura privatistica, disciplinata dal