Cass. civ., SS.UU., ordinanza 29/04/2022, n. 13595
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Testo completo
ciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 13002-2021 proposto da: FALLIMENTO DELLA COSTRUZIONI PELLIZZER S.R.L., in persona del Curatore pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, VIA DI
MONTE FIORE
22, presso lo studio dell'avvocato R C, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato S C;
- ricorrente -
contro
COMUNE DI CONEGLIANO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA G.
BORSI
4, presso lo STUDIO SCAFARELLI, rappresentato e difeso dall'avvocato L G;
- controricorrente -
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 8114/2020 del TRIBUNALE di VENEZIA. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 08/03/2022 dal Consigliere G I;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale S D M, il quale chiede che le Sezioni Unite della Corte di cassazione dichiarino la giurisdizione del giudice ordinario.
FATTI DI CAUSA
Il Fallimento della Costruzioni Pellizzer srl, dichiarato nel 2014, con atto di citazione notificato il 3/11/2020, ha convenuto in giudizio, dinanzi al Tribunale di Venezia, Sezione Specializzata in materia di Impresa, il Comune di Conegliano per sentirlo condannare, accertatane la responsabilità «da contratto sociale qualificato» per violazione degli obblighi dettati dagli artt. 1173, 2275 e 2375 c.c., al risarcimento del danno (danno emergente e lucro cessante), in relazione alla partecipazione dell'impresa in bonis ad una gara per la concessione di lavori pubblici avente ad oggetto la progettazione, definitiva ed esecutiva, ed il recupero di un edificio da adibire a nuova sede di uffici comunali e i servizi di gestione immobiliare e di spazi pubblicitari, denominato PADUC (Programma Accorpamento Direzione Uffici Comunali), del valore di C 8.175.000,00 (di rilevanza comunitaria), oggetto di bando, nel dicembre 2009, cui era seguita l'aggiudicazione provvisoria della concessione alla Costruzioni Pellizzer, nel luglio 2010, ma non l'aggiudicazione definitiva e la stipula del contratto, malgrado rassicurazioni da parte dell'Ente (comunicazione del 23/6/2021 del Dirigente dell'Area Servizi al territorio) e diversi solleciti e diffida ad adempiere dell'impresa. Ric. 2021 n. 13002 sez. SU - ud. 08-03-2022 -2- L'attore esponeva che il Comune, dopo avere selezionato e ritenuto congrua l'offerta formulata dalla Costruzioni Pellizzer, non aveva più dato seguito agli impegni e ai doveri contrattuali, rimanendo del tutto inerte, malgrado reiterate richieste trasmesse dalla ditta, senza che peraltro il procedimento amministrativo in oggetto fosse mai stato annullato o revocato dall'amministrazione pubblica, con conseguente violazione dei doveri di protezione e correttezza del contraente, nel momento precedente la stipula del contratto, e quindi dell'«affidamento riposto dal privato nella correttezza della pubblica amministrazione». Il Comune, costituendosi, eccepiva, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Il giudice istruttore adito, all'esito dell'udienza di prima comparizione delle parti, rinviava la causa per la precisazione delle conclusioni, fissando la data del 26/5/2021. Il Fallimento ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, ai sensi dell'art.41 c.p.c., notificato il 13/5/2021, affidato ad unico motivo, nei confronti del Comune di Conegliano (che resiste con controricorso, notificato il 22/6/2021). Il PG ha depositato conclusioni scritte, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario, avuto riguardo al petitum sostanziale, da identificare in funzione della causa petendi, avendo la Curatela del Fallimento fatto valere una situazione di diritto soggettivo correlata, non alla violazione di regole di diritto pubblico che avrebbero imposto di dar seguito alla procedura di gara con l'aggiudicazione definitiva e quindi al ritardo della P.A. nel provvedere, ma al comportamento asseritamente contrario a buona fede per avere l'Ente locale, dopo l'aggiudicazione provvisoria, creato un incolpevole e legittimo affidamento (anche per effetto delle rassicurazioni fornite, come da comunicazione del 23/6/2011) nell'esito, favorevole per l'impresa, del procedimento (aggiudicazione Ric. 2021 n. 13002 sez. SU - ud. 08-03-2022 -3- definitiva e stipula del contratto), poi frustato dalla scorrettezza dell'azione amministrativa. Invero, secondo un consolidato orientamento di queste Sezioni Unite, la responsabilità della P.A. per il danno conseguente alla lesione del legittimo affidamento nella correttezza dell'azione amministrativa deve inquadrarsi nell'ambito della responsabilità contrattuale, secondo lo schema della responsabilità di tipo relazionale o da «contatto sociale qualificato», non solo quando il danno derivi dall'emanazione e successivo annullamento di un atto ampliativo illegittimo, ma anche nel caso di mancata emanazione di un provvedimento amministrativo (Cass., Sez.U., n. 6236/2020;
Cass., Sez. U., n. 28979/2020;
Cass. Sez.U., n. 615/2021), ove si contesti un comportamento «diverso dalla mera inerzia o sequenza di atti formali di cui si compone il procedimento amministrativo, che abbia cagionato al privato un danno in modo indipendente da eventuali illegittimità di diritto pubblico» (Cass., Sez.U., n. 12428/2021) . Pur essendo vero che, di regola, il riparto giurisdizionale trova il suo discrimen nella stipulazione del contratto di appalto, nel senso che, successivamente, sorgono sicuramente posizioni soggettive riconducibili alla giurisdizione ordinaria, anche in relazione alla fase pre-contrattuale, prodromica ad una fase amministrativa, possono nascere obblighi e diritti soggettivi, ai sensi dell'art.1173 c.c., rientranti sempre nella giurisdizione ordinaria. E' stata disposta la trattazione camerale ai sensi dell'art. 380-ter cod. proc. civ., come sostituito dal comma 1, lett. g), dell'art.
1-bis d.l. 31 agosto 2016, n. 168, conv. con modif. dalla I. 25 ottobre 2016, n.197.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Il Fallimento ricorrente deduce che sussiste la giurisdizione del giudice ordinario in quanto si è invocata, con la domanda introduttiva del giudizio, una responsabilità, di tipo contrattuale, da «contatto sociale qualificato» e la violazione dell'affidamento del privato Ric. 2021 n. 13002 sez. SU - ud. 08-03-2022 -4- nell'emanazione di un provvedimento amministrativo e di specifici doveri di protezione del contraente, che assumono rilievo anche nel momento precedente la stipula del contratto, e non una responsabilità da violazione di «regole di diritto pubblico formanti l'atteggiarsi del potere amministrativo», non contestandosi atti o provvedimenti contrari adottati dall'Amministrazione o omissioni e/o ritardi di natura procedinnentale.
2. L'Amministrazione comunale deduce, invece, che la controversia, avente ad oggetto una procedura di evidenza pubblica (vale a dire il suo completamento con l'aggiudicazione definitiva), per l'affidamento di lavori pubblici e servizi unitamente alla concessione di un complesso immobiliare, e comportamenti della pubblica amministrazione espressione di potestà pubblicistica (quali descritti dalla stessa attrice: apertura di un procedimento di autotutela per l'annullamento dell'aggiudicazione provvisoria, gestione del contenzioso generato dall'impugnativa dell'aggiudicazione, ad opera di un'impresa concorrente, coordinamento delle attività di bonifica dell'area interessata e delle iniziative di espropriazione), è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ex artt.133, comma 1, lett.a) ed e), n. 1 c.p.a e 7, comma 5, c.p.a.. 3. Deve essere affermata la giurisdizione ordinaria.
3.1. Risulta, dall'atto di citazione dinanzi al Tribunale di Venezia, che la Curatela del Fallimento Costruzioni Pellizer ha invocato la responsabilità, di tipo contrattuale, da «contatto sociale qualificato» del Comune di Conegliano per violazione degli artt.1173, 1175 e 1375 c.c., vale a dire gli obblighi generali di protezione del contraente che assumono autonoma rilevanza, precisando che ciò che si contesta non è la mancata stipula del contratto di affidamento dei lavori (atteso che, in effetti, il contratto non si è potuto stipulare proprio a causa dell'intervenuto fallimento della Costruzioni Pellizer, la cui insolvenza sopraggiunta, tuttavia, «è largamente riconducibile al Ric. 2021 n. 13002 sez. SU - ud. 08-03-2022 -5- comportamento omissivo del Comune nell'esecuzione dell'importante commessa del PADUC»), quanto l'inerzia dell'Amministrazione, senza che venissero rappresentati dalla stessa elementi che potessero ritardare o impedire l'aggiudicazione definitiva e la conseguente stipula del contratto. Avuto riguardo al petitum sostanziale e quindi non solo e non tanto alla concreta pronunzia che si chiede al giudice quanto alla causa petendi, ossia all'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio (Cass. 416/2020), la Curatela del Fallimento afferma chiaramente di invocare la lesione dell'affidamento che l'impresa poi fallita, già aggiudicataria provvisoria dal 2010 di contratto avente ad oggetto lavori pubblici e servizi, ha subito per effetto dell'inerzia dell'Amministrazione comunale. Le questione di giurisdizione attiene dunque alla lesione dell'affidamento da protratta inerzia dell'amministrazione nell'ambito di una procedura di affidamento di lavori pubblici e servizi.
3.2. Il quadro normativo. Gli interventi della Corte Costituzionale. Con gli artt.33 e 34 del d.lgs. 80/1998 (nel testo modificato dall'art.7 1.205/2000) si sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi e quelle aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti «e i comportamenti» delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia, prevedendosi, con l'art.35, che il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva ai sensi degli articoli 33 e 34, disponesse, anche attraverso la reintegrazione in forma
MONTE FIORE
22, presso lo studio dell'avvocato R C, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato S C;
- ricorrente -
contro
COMUNE DI CONEGLIANO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA G.
BORSI
4, presso lo STUDIO SCAFARELLI, rappresentato e difeso dall'avvocato L G;
- controricorrente -
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 8114/2020 del TRIBUNALE di VENEZIA. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 08/03/2022 dal Consigliere G I;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale S D M, il quale chiede che le Sezioni Unite della Corte di cassazione dichiarino la giurisdizione del giudice ordinario.
FATTI DI CAUSA
Il Fallimento della Costruzioni Pellizzer srl, dichiarato nel 2014, con atto di citazione notificato il 3/11/2020, ha convenuto in giudizio, dinanzi al Tribunale di Venezia, Sezione Specializzata in materia di Impresa, il Comune di Conegliano per sentirlo condannare, accertatane la responsabilità «da contratto sociale qualificato» per violazione degli obblighi dettati dagli artt. 1173, 2275 e 2375 c.c., al risarcimento del danno (danno emergente e lucro cessante), in relazione alla partecipazione dell'impresa in bonis ad una gara per la concessione di lavori pubblici avente ad oggetto la progettazione, definitiva ed esecutiva, ed il recupero di un edificio da adibire a nuova sede di uffici comunali e i servizi di gestione immobiliare e di spazi pubblicitari, denominato PADUC (Programma Accorpamento Direzione Uffici Comunali), del valore di C 8.175.000,00 (di rilevanza comunitaria), oggetto di bando, nel dicembre 2009, cui era seguita l'aggiudicazione provvisoria della concessione alla Costruzioni Pellizzer, nel luglio 2010, ma non l'aggiudicazione definitiva e la stipula del contratto, malgrado rassicurazioni da parte dell'Ente (comunicazione del 23/6/2021 del Dirigente dell'Area Servizi al territorio) e diversi solleciti e diffida ad adempiere dell'impresa. Ric. 2021 n. 13002 sez. SU - ud. 08-03-2022 -2- L'attore esponeva che il Comune, dopo avere selezionato e ritenuto congrua l'offerta formulata dalla Costruzioni Pellizzer, non aveva più dato seguito agli impegni e ai doveri contrattuali, rimanendo del tutto inerte, malgrado reiterate richieste trasmesse dalla ditta, senza che peraltro il procedimento amministrativo in oggetto fosse mai stato annullato o revocato dall'amministrazione pubblica, con conseguente violazione dei doveri di protezione e correttezza del contraente, nel momento precedente la stipula del contratto, e quindi dell'«affidamento riposto dal privato nella correttezza della pubblica amministrazione». Il Comune, costituendosi, eccepiva, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Il giudice istruttore adito, all'esito dell'udienza di prima comparizione delle parti, rinviava la causa per la precisazione delle conclusioni, fissando la data del 26/5/2021. Il Fallimento ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, ai sensi dell'art.41 c.p.c., notificato il 13/5/2021, affidato ad unico motivo, nei confronti del Comune di Conegliano (che resiste con controricorso, notificato il 22/6/2021). Il PG ha depositato conclusioni scritte, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario, avuto riguardo al petitum sostanziale, da identificare in funzione della causa petendi, avendo la Curatela del Fallimento fatto valere una situazione di diritto soggettivo correlata, non alla violazione di regole di diritto pubblico che avrebbero imposto di dar seguito alla procedura di gara con l'aggiudicazione definitiva e quindi al ritardo della P.A. nel provvedere, ma al comportamento asseritamente contrario a buona fede per avere l'Ente locale, dopo l'aggiudicazione provvisoria, creato un incolpevole e legittimo affidamento (anche per effetto delle rassicurazioni fornite, come da comunicazione del 23/6/2011) nell'esito, favorevole per l'impresa, del procedimento (aggiudicazione Ric. 2021 n. 13002 sez. SU - ud. 08-03-2022 -3- definitiva e stipula del contratto), poi frustato dalla scorrettezza dell'azione amministrativa. Invero, secondo un consolidato orientamento di queste Sezioni Unite, la responsabilità della P.A. per il danno conseguente alla lesione del legittimo affidamento nella correttezza dell'azione amministrativa deve inquadrarsi nell'ambito della responsabilità contrattuale, secondo lo schema della responsabilità di tipo relazionale o da «contatto sociale qualificato», non solo quando il danno derivi dall'emanazione e successivo annullamento di un atto ampliativo illegittimo, ma anche nel caso di mancata emanazione di un provvedimento amministrativo (Cass., Sez.U., n. 6236/2020;
Cass., Sez. U., n. 28979/2020;
Cass. Sez.U., n. 615/2021), ove si contesti un comportamento «diverso dalla mera inerzia o sequenza di atti formali di cui si compone il procedimento amministrativo, che abbia cagionato al privato un danno in modo indipendente da eventuali illegittimità di diritto pubblico» (Cass., Sez.U., n. 12428/2021) . Pur essendo vero che, di regola, il riparto giurisdizionale trova il suo discrimen nella stipulazione del contratto di appalto, nel senso che, successivamente, sorgono sicuramente posizioni soggettive riconducibili alla giurisdizione ordinaria, anche in relazione alla fase pre-contrattuale, prodromica ad una fase amministrativa, possono nascere obblighi e diritti soggettivi, ai sensi dell'art.1173 c.c., rientranti sempre nella giurisdizione ordinaria. E' stata disposta la trattazione camerale ai sensi dell'art. 380-ter cod. proc. civ., come sostituito dal comma 1, lett. g), dell'art.
1-bis d.l. 31 agosto 2016, n. 168, conv. con modif. dalla I. 25 ottobre 2016, n.197.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Il Fallimento ricorrente deduce che sussiste la giurisdizione del giudice ordinario in quanto si è invocata, con la domanda introduttiva del giudizio, una responsabilità, di tipo contrattuale, da «contatto sociale qualificato» e la violazione dell'affidamento del privato Ric. 2021 n. 13002 sez. SU - ud. 08-03-2022 -4- nell'emanazione di un provvedimento amministrativo e di specifici doveri di protezione del contraente, che assumono rilievo anche nel momento precedente la stipula del contratto, e non una responsabilità da violazione di «regole di diritto pubblico formanti l'atteggiarsi del potere amministrativo», non contestandosi atti o provvedimenti contrari adottati dall'Amministrazione o omissioni e/o ritardi di natura procedinnentale.
2. L'Amministrazione comunale deduce, invece, che la controversia, avente ad oggetto una procedura di evidenza pubblica (vale a dire il suo completamento con l'aggiudicazione definitiva), per l'affidamento di lavori pubblici e servizi unitamente alla concessione di un complesso immobiliare, e comportamenti della pubblica amministrazione espressione di potestà pubblicistica (quali descritti dalla stessa attrice: apertura di un procedimento di autotutela per l'annullamento dell'aggiudicazione provvisoria, gestione del contenzioso generato dall'impugnativa dell'aggiudicazione, ad opera di un'impresa concorrente, coordinamento delle attività di bonifica dell'area interessata e delle iniziative di espropriazione), è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ex artt.133, comma 1, lett.a) ed e), n. 1 c.p.a e 7, comma 5, c.p.a.. 3. Deve essere affermata la giurisdizione ordinaria.
3.1. Risulta, dall'atto di citazione dinanzi al Tribunale di Venezia, che la Curatela del Fallimento Costruzioni Pellizer ha invocato la responsabilità, di tipo contrattuale, da «contatto sociale qualificato» del Comune di Conegliano per violazione degli artt.1173, 1175 e 1375 c.c., vale a dire gli obblighi generali di protezione del contraente che assumono autonoma rilevanza, precisando che ciò che si contesta non è la mancata stipula del contratto di affidamento dei lavori (atteso che, in effetti, il contratto non si è potuto stipulare proprio a causa dell'intervenuto fallimento della Costruzioni Pellizer, la cui insolvenza sopraggiunta, tuttavia, «è largamente riconducibile al Ric. 2021 n. 13002 sez. SU - ud. 08-03-2022 -5- comportamento omissivo del Comune nell'esecuzione dell'importante commessa del PADUC»), quanto l'inerzia dell'Amministrazione, senza che venissero rappresentati dalla stessa elementi che potessero ritardare o impedire l'aggiudicazione definitiva e la conseguente stipula del contratto. Avuto riguardo al petitum sostanziale e quindi non solo e non tanto alla concreta pronunzia che si chiede al giudice quanto alla causa petendi, ossia all'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio (Cass. 416/2020), la Curatela del Fallimento afferma chiaramente di invocare la lesione dell'affidamento che l'impresa poi fallita, già aggiudicataria provvisoria dal 2010 di contratto avente ad oggetto lavori pubblici e servizi, ha subito per effetto dell'inerzia dell'Amministrazione comunale. Le questione di giurisdizione attiene dunque alla lesione dell'affidamento da protratta inerzia dell'amministrazione nell'ambito di una procedura di affidamento di lavori pubblici e servizi.
3.2. Il quadro normativo. Gli interventi della Corte Costituzionale. Con gli artt.33 e 34 del d.lgs. 80/1998 (nel testo modificato dall'art.7 1.205/2000) si sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi e quelle aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti «e i comportamenti» delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia, prevedendosi, con l'art.35, che il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva ai sensi degli articoli 33 e 34, disponesse, anche attraverso la reintegrazione in forma
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