Cass. civ., SS.UU., sentenza 10/09/2013, n. 20698

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. A M - Primo Presidente f.f. -
Dott. R R - Presidente di sez. -
Dott. S A - Consigliere -
Dott. S S - Consigliere -
Dott. A A - Consigliere -
Dott. D P S - Consigliere -
Dott. M L - rel. Consigliere -
Dott. A G - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso 22004-2012 proposto da:
NOVAOL S.R.L., OIL.B. UNIPERSONALE, in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA FEDERICO CONFALONIERI 5, presso lo studio dell'avvocato M L, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati INVERNIZZI ROBERTO, C E R, per delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
M S.P.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA DELLE MUSE 8, presso lo studio dell'avvocato P A, che la rappresenta e difende, per delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

contro
ECO FOX S.R.L. - SOCIETÀ UNIPERSONALE, in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZALE CLODIO 56, presso lo studio dell'avvocato G B, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato CORTIGLIONI STEFANO, per procura speciale del notaio dott. Enrico Marchionni di Pesaro, rep. 579241 del 30/04/2013, in atti;

- resistente con procura -
AGENZIA DELLE DOGANE, in persona del Direttore protempore, MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, MINISTERO DELLE SVILUPPO ECONOMICO, MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI, MINISTERO DELL'AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO, in persona del rispettivi Ministri pro-tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;

- controricorrenti e ricorrenti incidentali -
e contro
ALCHEMIA ITALIA S.R.L. in liquidazione, GDR BIOCARBURANTI S.R.L., BIODESEL BOKEL GMBH, CEREAL DOCKS S.P.A., BIODIESEL VIENNA GMBH, MUNZER BIOINDUSTRIE GMBH, FOX PETROLI S.P.A., GREENENERGY INTERNATIONAL LTD, RHEINISCHE BIO ESTER GMBH & CO KG, DIESTER INDUSTRIE S.A.S., BIODIESEL KARNTEN GMBH, ITAL GREEN OIL S.R.L., COMLUBE S.R.L. in liquidazione, PINUS TKI D.D., AGROINVEST S.A., CAFFARO BIOFUEL S.R.L., FAR FABBRICA ADESIVI RESINE S.P.A., B.F. OILS LIMITED, BIONOR TRANSFORMACION S.A., NOVAOL AUSTRIA GMBH, DP LUBRIFICANTI S.R.L., ITAL BI OIL S.R.L., POLIOLI S.P.A., REDOIL ITALIA S.P.A. in liquidazione, NATURAL ENERGY WEST GMBH;

- intimati -

avverso la sentenza n. 812/2012 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 16/02/2012;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 11/06/2013 dal Consigliere Dott. LUIGI MACIOCE;

uditi gli avvocati Roberto INVERNIZZI, Emanuele COGLITORE per delega dell'avvocato Luigi Manzi, Stefano CORTIGLIONI, Alessandro PACE, Massimo BACHETTI dell'Avvocatura Generale dello Stato;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. APICE Umberto, che ha concluso per l'inammissibilità dei ricorsi principale ed incidentale.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La soc. Mythen ebbe a proporre, tra il 2006 ed il 2008, quattro ricorsi al TAR per il Lazio per l'annullamento del D.M. N. 256 del 2003 del M.E.F. e dei suoi atti applicativi emessi dalla Agenzia delle Dogane ed aventi ad oggetto l'assegnazione alla Mythen di determinati quantitativi di tonnellate di biodiesel in esenzione di accisa sul contingente annuale previsto: le censure della ricorrente si appuntavano sul D.M. n. 256 del 2003 adottato in attuazione dal D.Lgs. n. 504 del 1995, art. 21, comma 6 e là dove esso decreto aveva dettato criteri per fissare i limiti della prevista esenzione dalla accisa. Il primo giudice amministrativo, pronunziando sulle impugnazioni riunite, nella sentenza 11.02.2010 ha ravvisato che l'oggetto comune e principale delle impugnazioni era proprio il D.M. n. 256 del 2003, atto imputato, in quanto fonte di natura regolamentare, di una diretta violazione dei precetti costituzionali e quindi di vizi di carattere sostanziale ed ha pertanto considerato che, su tali basi, essendo la conoscenza del regolamento di molto anteriore alla proposizione del primo ricorso Mythen, tutti i ricorsi dovessero essere ritenuti irricevibili per tardività. La sentenza è stata impugnata dalla soc. Mythen contestandosi radicalmente la affermata tardività delle impugnazioni in relazione al reale momento dell'insorgere dell'interesse impugnatorio e quindi proponendosi doglianze di omessa pronunzia sulle questioni poste della illegittimità comunitaria del D.Lgs. n. 504 del 1995, art. 21, comma 6 e successive modificazioni, della illegittimità dei criteri
posti dal D.M. n. 256 del 2003, art. 4 nell'assegnare i contingenti di biodiesel beneficianti della esenzione di accisa e della maturazione di un credito risarcitorio. Costituitisi il M.E.F., il Ministero dello Sviluppo, il Ministero dell'Ambiente, il Ministero delle Politiche Agricole alimentari e forestali nonché l'Agenzia delle Dogane, e non costituitesi le società intimate (tra le quali, per quel che occupa, le socc. Oil.B. Unipersonale e Novaol), il Consiglio di Stato con sentenza 16.2.2012, in riforma della decisione impugnata relativamente alla dichiarata improcedibilità delle impugnazioni Mythen, ha accolto le stesse impugnazioni e pertanto ha annullato il D.M. n. 256 del 2003, art. 4, comma 2 e gli atti applicativi sull'assunto sostanziale della perpetrata frustrazione delle regole della concorrenza e delle attese delle nuove imprese sul mercato da parte della data regola di agevolazione delle accise delle produzioni di biodiesel e nel quadro formale di una perpetrata violazione della Direttiva 2003/30/CE, delle leggi nazionali e degli artt. 3-41-53-97 Cost. Ha anche ordinato la rideterminazione per tre annualità del quantitativo di biodiesel in esenzione od agevolato, anche a titolo di risarcimento del danno.
Nella articolata motivazione della sentenza il Consiglio di Stato ha, per quel che rileva ed in sintesi:
A) ricostruito la storia della normativa primaria e secondaria di rilievo, affermando che la disciplina di cui al D.Lgs. n. 504 del 1995, art. 21, comma 6 e successiva modifica di cui al L. n. 388 del 2000, art. 22, comma 2 regolava la esenzione dalla accisa del
biodiesel nei limiti di un contingente annuo di 300.000 tonnellate secondo i criteri demandati al decreto ministeriale regolamentante i requisiti soggettivi e le caratteristiche del prodotto, che il D.M. n. 256 del 2003 aveva quindi adottato regolamento di determinazione delle condizioni per l'applicazione dell'accisa agevolata ed all'art. 4 aveva previsto criteri di riduzione ponderata della base di computo della agevolazione nei casi di eccedenza del contingente annuo di 300.000 tonnellate, che il successivo L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 521 aveva ridotto a 200.000 tonnellate annue il contingente
annuo di esenzione dall'accisa e che ulteriori precisazioni su detto contingente erano state dettate dalla L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 421 e la L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 371 (che aveva
introdotto in sostituzione dell'originario art. 21 del D.Lgs. n. 504 del 1995), che nel corpo di detti provvedimenti (quello del 2006
recante l'art. 22 bis, con nuova delega di regolamento attuativo dei criteri) era stata posta previsione di adozione di un nuovo D.M. regolamentare e di applicazione medio tempore del D.M. n. 256 del 2003 e previa autorizzazione da parte della Commissione Europea), che nel frattempo era intervenuta la direttiva 2003/30/CE attuata in Italia con il D.Lgs. n. 128 del 2005, artt. 1 e 3 che sino alla emanazione del nuovo ed ut supra atteso D.M. n. 156 del 2008 i criteri di ripartizione della quota agevolata di biodiesel erano stati pertanto dettati dal richiamato D.M. n. 256 del 2003, che la fonte normativa primaria del detto D.M. era dunque e restava il citato D.Lgs. 504 del 1995, art. 21, comma 6;

B) chiarito la portata