Cass. civ., SS.UU., sentenza 28/12/2007, n. 27187
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Anche in materia di diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione, quali il diritto alla salute (art. 32 Cost.) - allorché la loro lesione sia dedotta come effetto di un comportamento materiale espressione di poteri autoritativi e conseguente ad atti della P.A. di cui sia denunciata l'illegittimità, in materie riservate alla giurisdizione esclusiva dei giudici amministrativi, come quella della gestione del territorio - compete a detti giudici la cognizione esclusiva delle relative controversie in ordine alla sussistenza in concreto dei diritti vantati, al contemperamento o alla limitazione di tali diritti in rapporto all'interesse generale pubblico all'ambiente salubre, nonché all'emissione dei relativi provvedimenti cautelari che siano necessari per assicurare provvisoriamente gli effetti della futura decisione finale sulle richieste inibitorie, demolitorie e eventualmente risarcitorie dei soggetti che deducono di essere danneggiati da detti comportamenti o provvedimenti (principio di diritto enunciato nell'interesse della legge, ai sensi dell'art. 363, terzo comma, cod. proc. civ., in presenza di ricorso dichiarato inammissibile avverso l'ordinanza emessa dal tribunale ordinario, in sede di reclamo, con la quale era stato confermato il provvedimento assunto dal giudice monocratico, ai sensi dell'art. 700 cod. proc. civ., che aveva ordinato al Commissario delegato per l'emergenza rifiuti in Campania di astenersi dall'installare e porre in esercizio l'impianto di discarica dei rifiuti nel territorio del Comune di Serre).
A norma dell'art. 363, terzo comma, cod. proc. civ. - come novellato dall'art. 4 del d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 40 - se le parti non possono, nel loro interesse e sulla base della normativa vigente, investire la Corte di cassazione di questioni di particolare importanza in rapporto a provvedimenti giurisdizionali non impugnabili, e il P.G. presso la stessa Corte non chieda l'enunciazione del principio di diritto nell'interesse della legge, le Sezioni Unite della Corte - chiamate comunque a pronunciarsi su tali questioni su disposizione del Primo Presidente - dichiarata l'inammissibilità del ricorso, possono esercitare d'ufficio il potere discrezionale di formulare il principio di diritto concretamente applicabile. Tale potere, espressione della funzione di nomofilachia, comporta che - in relazione a questioni la cui particolare importanza sia desumibile non solo dal punto di vista normativo, ma anche da elementi di fatto - la Corte di cassazione possa eccezionalmente pronunciare una regola di giudizio che, sebbene non influente nella concreta vicenda processuale, serva tuttavia come criterio di decisione di casi analoghi o simili.
Anche nel sistema processuale delineatosi, in tema di procedimenti cautelari, a seguito delle modifiche di cui all'art. 2, comma 3, lettera e - bis, del d.l. n. 35 del 2005, convertito, con modificazioni, nella legge n. 80 del 2005, contro i provvedimenti urgenti anticipatori degli effetti della sentenza di merito, emessi "ante causam" ai sensi dell'art. 700 cod. proc. civ., non è proponibile il ricorso straordinario per cassazione, ai sensi dell'art. 111 Cost., in quanto detti provvedimenti sono privi di stabilità e inidonei al giudicato, ancorché nessuna delle parti del procedimento cautelare abbia interesse ad iniziare l'azione di merito; tale ricorso non può valutarsi, benché il ricorrente lo richieda, neppure come istanza di regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi dell'art. 41 cod. proc. civ., da qualificare anch'essa inammissibile finché l'istante non abbia iniziato il giudizio di merito per il quale sorge l'oggetto del procedimento, unitamente all'interesse concreto e attuale a conoscere il giudice dinanzi al quale lo stesso deve eventualmente proseguire.
Sul provvedimento
Testo completo
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. C V - Primo Presidente -
Dott. C R - Presidente di Sezione -
Dott. T R M - Consigliere -
Dott. C M - Consigliere -
Dott. S S - Consigliere -
Dott. D M A - Consigliere -
Dott. F F - rel. Consigliere -
Dott. T S - Consigliere -
Dott. T F - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sui ricorsi riuniti iscritti ai nn. 16438 e 19133 del Ruolo Generale degli affari civili del 2007, proposti da:
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente in carica e COMMISSARIO STRAORDINARIO DEL GOVERNO PER L'EMERGENZA RIFIUTI IN CAMPANIA, ex lege domiciliati in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, presso l'Avvocatura Generale dello Stato e da questa rappresentati e difesi;
- ricorrenti -
contro
COMUNE DI SERRE, in persona del sindaco, autorizzato a stare in giudizio da Delib. G.M. 17 luglio 2007, n. 108, e elettivamente domiciliato in Roma, Via Robecchi Brichetti n. 10, presso l'avv. Annunziata Abbinente, rappresentato e difeso dagli avv.ti B G e R F, per procura a margine del controricorso;
- controricorrente -
nonché
REGIONE CAMPANIA, in persona del Presidente della Giunta regionale, elettivamente domiciliato in Roma, alla Via Poli n. 29 presso l'Ufficio di rappresentanza dell'ente, con l'avv. Giuseppe Testa, che la rappresenta e difende, per procura a margine del controricorso e delibera di incarico;
- controricorrente -
e
1) IMPRESA AGRICOLA GUARIGLIA PIERPAOLO;
2) IMPRESA AGRICOLA ROMAGNOLO GAETANO;
3) CASEARIA S.A.B. "LA BUFALINA s.n.c.";
4) CASEIFICIO "MONTE LATTE ALBURNI" soc. coop. a r.l.;
ciascuna in persona del proprio legale rappresentante p.t.;
5) CASEIFICIO "LA VILLANELLA" di D'ANIELLO CELESTINA;
6) CASEIFICIO "DOMENICO ROMAGNOLO";
7) CASEIFICIO "LA CAMPAGNOLA" di DEL CORSO AMELIO, ciascuno in persona del proprio titolare;
8) PAOLINO ANTONIO;
9) MARTINO ANNA;
10) CAPUTO GIOVANNA;
11) CIBELLI MARIO;
12) CIBELLI LUIGI;
13) RISI ROCCO;
14) SANTORUFO ROCCHINA;
15) SANTORUFO ROSALIA;
16) GIUGNO IGNAZIO;
17) FUNICELLI PIETRO;
18) GUARIGLIA PASQUALINA;
19) OPROMOLLA ANTONIO;
20) LUONGO BRUNO;
21) LUONGO ANTONIO;
22) OPROMOLLA BENITO;
22) COLDIRETTI, in persona del legale rappresentante p.t. Caggiano Pietro;
23) CONSORZIO DI BONIFICA DESTRA SELE, in persona del legale rappresentante p.t., tutti già elettivamente domiciliati in Serre, Via Roma n. 10, presso il difensore della fase cautelare avv. Gennaro Borriello;
- intimati -
avverso l'ordinanza collegiale del Tribunale di Salerno, 1^ sez. civ., del 29 maggio - 1 giugno 2007, di rigetto del reclamo contro il provvedimento ex art. 700 c.p.c., del giudice monocratico designato all'uopo del 28 aprile 2007;
Udita, alla pubblica udienza del 18 dicembre 2007, la relazione del Cons. Dott. Fabrizio Forte;
Uditi l'avv. dello Stato Aiello per i ricorrenti, l'avv. Borriello per il Comune di Serre, e il P.M. Dott. NARDI Vincenzo, che ha concluso per la inammissibilità di entrambi i ricorsi proposti. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ordinanza del 1 giugno 2007, il Tribunale di Salerno rigettava il reclamo ex art. 669 terdecies, avverso l'ordinanza del Giudice monocratico, emessa ai sensi dell'art. 700 c.p.c., il 28 aprile 2007, che, in accoglimento della domanda del Comune di Serre e di terzi intervenuti, aveva ordinato al Commissario straordinario di governo per l'emergenza rifiuti in Campania "di astenersi dall'istallare e dal porre in esercizio l'impianto di discarica dei rifiuti nel Comune di Serre, in località Valle della Masseria, come meglio individuato... nell'ordinanza n. 14 del 24.1.07" di detto Commissario.
Il provvedimento reclamato, a cautela del diritto alla salute dei ricorrenti e della salubrità dell'ambiente, anticipando la reintegrazione in forma specifica di cui all'art. 2058 c.c., comma 1, aveva respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione del Giudice ordinario sollevata dalla Avvocatura erariale, secondo la quale l'attività del Commissario delegato di cui si inibiva il proseguimento aveva natura pubblicistica, perché fondata sulla sua ordinanza n. 14/07, basata sulla L. n. 225 del 1992, e L. n. 290 del 2006. Secondo il Tribunale, peraltro, in rapporto al petitum sostanziale e alle posizioni fondamentali a cautela delle quali era stato chiesto il provvedimento, cioè del diritto dei ricorrenti alla salute e all'ambiente, situazione che non poteva essere affievolita o degradata a interesse legittimo dal potere amministrativo, la giurisdizione era dell'A.G.O., mancando in fatto la richiesta di un sindacato qualsiasi dai Giudici sugli atti commissariali. Richiamate le pronunce di queste S.U. che, uniformandosi ai principi enunciati dalla Corte Costituzionale nelle due sentenze n. 204/04 e 191/06 (S.U. n. 13659 e 13660 del 2006), avevano rilevato come la tutela risarcitoria e demolitoria a fronte di comportamenti illeciti della P.A., anche nelle materie di giurisdizione esclusiva dei giudici amministrativi, non abrogava la ripartizione dell'art. 103 Cost., il tribunale riteneva che tale cognizione doveva riconoscersi
ai giudici amministrativi, solo quando la P.A. non incidesse su diritti incomprimibili della persona.
Pertanto la tutela giudiziaria nella fattispecie non spettava ai Giudici amministrativi, essendo il diritto alla salute "sovrastante alla stessa amministrazione, di guisa che questa non ha alcun potere, neppure per motivi di interesse pubblico specialmente rilevante, non solo di affievolirlo ma anche di pregiudicarlo nel fatto indirettamente" (pag. 5 ordinanza impugnata).
L'ordinanza richiamava la decisione del Consiglio di Stato n. 556/06, per la quale, in riferimento a diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione deve riconoscersi la giurisdizione esclusiva dei giudici amministrativi, ove sia chiesto l'annullamento di atti costituenti espressione illegittima del potere della P.A., come nel caso non era in fatto accaduto.
Infatti i ricorrenti non denunciavano l'illegittimità dei provvedimenti, che avevano individuato il sito per la realizzazione della discarica, ma deducevano il pericolo per la salute e l'ambiente che poteva derivare dalla installazione della discarica, cioè da condotte materiali e di fatto, potenzialmente lesive di diritti incomprimibili, rispetto ai quali nessun atto della P.A. avrebbe potuto trasformare i diritti in interessi, perché si sarebbe dovuto ritenere emesso in assoluta carenza di potere.
Pur avendo il Giudice amministrativo gli stessi poteri cautelari di quello ordinario, secondo il Tribunale di Salerno, solo la cognizione di essi da parte del Giudice ordinario garantiva la pretesa dei soggetti cautelati, allorché non emergesse una violazione delle regole che presidiano alla attività della P.A. formalmente rispettosa delle norme procedimentali e di quelle tecniche, per impedire la lesione del diritto dei ricorrenti.
Ritenuta la proponibilità di una inibitoria atipica, fondata sull'art. 2058 c.c., e tendente alla prevenzione dell'illecito in rapporto al diritto alla salute, posizione soggettiva non affievolibile con atti della P.A., era affermata la legittimazione attiva dei ricorrenti. Il Tribunale rigettava quindi il reclamo del Commissario, per l'esistenza del fumus boni juris e del periculum in mora come descritti nel provvedimento cautelare impugnato: chiaro era il rischio per la salute, in un'area di notevole interesse ambientale per la protezione della fauna e soggetta a vincolo idrogeologico, vicina a zona vincolata da destinazione urbanistica a un P.I.P., per il quale piccole imprese artigianali casearie avrebbero potuto perdere ogni possibilità di attività produttiva, per gli indispensabili principi di igiene anche ambientale. Il Tribunale rilevava inoltre che il provvedimento a base dell'attività da inibire, aveva tenuto presente il risparmio di tempo e di spesa che il sito consentiva piuttosto che l'esigenza di evitare gli evidenziati rischi di danno ai citati diritti incomprimibili dei cittadini;
pertanto, anche se l'attività materiale disposta con il provvedimento riguardava solo la elaborazione di un eventuale progetto, dalla stessa difesa dell'Amministrazione il tribunale aveva rilevato che si voleva superare l'emergenza regionale in materia di rifiuti urbani con la costruzione della discarica, per cui il periculum era presente. Per la cassazione di tale ordinanza, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Commissario straordinario per l'emergenza rifiuti in Campania hanno proposto ricorso straordinario di cinque motivi, ai sensi dell'art. 111 Cost., illustrato da memoria ex art. 378 c.p.c., da valutare eventualmente come istanza di regolamento preventivo di giurisdizione anche per l'eventuale causa di merito o come richiesta di pronuncia del principio di diritto per la speciale rilevanza della questione ai sensi dell'art. 363 c.p.c., comma 3;
si sono difesi, con controricorso, il Comune di Serre e la Regione Campania, mentre gli altri intimati, parti del procedimento cautelare meglio individuati in epigrafe, non si sono difesi.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Preliminarmente deve disporsi la riunione dei due ricorsi iscritti al n. 16438 e al n. 19133 del R.G. del 2007, contenenti identica istanza di regolamento preventivo di giurisdizione in ordine alla stessa causa, proposta i rispettivamente in via principale ovvero subordinata al mancato accoglimento dell'impugnazione ex art. 111 Cost., per difetto di giurisdizione contro l'ordinanza di cui sopra.
Pure dinanzi a questa Corte infatti trova applicazione l'art. 273 c.p.c., per il quale, quando due procedimenti relativi alla stessa
causa pendono dinanzi allo, stesso ufficio giudiziario, va disposta, anche di ufficio, la loro riunione (in tal senso Cass. S.U. 15 febbraio 1979 n. 982 e Cass. 24 luglio 1971 n. 2468). Nella fattispecie, la richiesta di trasmissione del fascicolo di ufficio, depositata tempestivamente ai sensi dell'art. 369 cpv. c.p.c., solo per il ricorso n. 16438/07 estende i suoi effetti, in ordine alla procedibilità del ricorso per regolamento preventivo, anche in rapporto