Cass. civ., SS.UU., sentenza 11/05/2021, n. 12428
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La controversia relativa ad una pretesa risarcitoria fondata sulla lesione dell'affidamento del privato nell'emanazione di un provvedimento amministrativo a causa di una condotta della pubblica amministrazione che si assume difforme dai canoni di correttezza e buona fede, in quanto concernente diritti soggettivi, può essere compromessa mediante arbitrato rituale, a condizione che sia identificabile un comportamento della pubblica amministrazione, diverso dalla mera inerzia o dalla mera sequenza di atti formali di cui si compone il procedimento amministrativo, che abbia cagionato al privato un danno in modo indipendente da eventuali illegittimità di diritto pubblico ovvero che abbia indotto il privato a non esperire gli strumenti previsti per la tutela dell'interesse legittimo pretensivo a causa del ragionevole affidamento riposto nell'emanazione del provvedimento non più adottato. (Nella specie, la S.C. ha ravvisato nella inerzia dell'amministrazione, consistita nell'omessa sottoscrizione del nuovo schema di convenzione urbanistica, approvato con delibera del Consiglio comunale, e nel perdurante mancato esercizio del potere di revoca, un comportamento idoneo a indurre il legittimo affidamento del privato sulla conclusione della convenzione).
In tema di devoluzione in arbitrato rituale di controversie con la pubblica amministrazione, la convenzione urbanistica, quale accordo sostitutivo ex art. 11 l. n. 241 del 1990, non è suscettibile - per tutto ciò che non è disposto dal regolamento contrattuale – di produrre obblighi per la pubblica amministrazione correlati a diritti soggettivi del privato attraverso l'integrazione legale dell'accordo, in ragione della incompatibilità del principio di integrazione del contratto sulla base della buona fede con la norma attributiva del potere amministrativo. Ne consegue che la controversia derivante dalla mancata adozione di provvedimenti da parte della pubblica amministrazione che abbia determinato la non eseguibilità della convenzione urbanistica non può essere risolta mediante arbitrato rituale in quanto è afferente ad interessi legittimi.
Sul provvedimento
Testo completo
1242 8-21 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI Oggetto Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: ARBITRAT ANGELO SPIRIT - Primo Presidente f.f. - LODO FELICE MANNA - Presidente di Sezione - Ud. 27/04/2021 - AMELIA TRRICE - Consigliere - U.P.cam. R.G.N. 7576/2015 M F - Consigliere - Gau. 11248 Rep. LUIGI A S - Consigliere - E S Rel. Consigliere ALBERT GIUSTI - Consigliere - ALDO CARRAT - Consigliere - ROBERT GIOVANNI CONTI - Consigliere - ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso 7576-2015 proposto da: COMUNE DI BENEVENT, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA GRAMSCI 54, presso lo studio dell'avvocato ANTNIO D'ALOIA - STUDIO GRAZIADĖI, rappresentato e difeso dall'avvocato E C;
- ricorrente -
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contro
CON.CA. S.C.A. R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA MERULANA 234, presso lo studio dell'avvocato C D V, rappresentaao e difesa dagli avvocati ROBERT PROZZO e R G;
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 3839/2014 della CORTE D'APPELLO di NAPOLI, depositata il 29/09/2014. Udita la relazione della causa svolta nella camera do consiglio del 27/04/2021 dal Consigliere E S;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale STANISLAO DE MATTEIS, il quale chiede che le Sezioni Unite dichiarino la giurisdizione del collegio arbitrale.
Fatti di causa
1. CON.CA. società consortile a r.l. propose domanda di arbitrato nei confronti del Comune di Benevento con condanna al risarcimento del danno. Espose in particolare parte attrice quanto segue. A seguito dell'approvazione del Programma di Recupero Urbano (PRU), di cui all'art. 11 d. I. n. 398 del 1993, e della relativa gara, era intervenuta l'aggiudicazione dell'intervento relativo al piano di recupero di via Galanti in favore della società attrice, giungendosi così alla stipulazione in data 4 agosto 2000 (e successiva nuova stipulazione in data 24 luglio 2002) di convenzione urbanistica per la concessione alla società aggiudicataria del diritto di superficie a fronte dell'obbligo della medesima di realizzazione nel termine fissato degli alloggi e delle opere di urbanizzazione in conformità del progetto approvato. I lavori relativi ad una parte dei lotti non erano potuti iniziare, dapprima per la mancata disponibilità dei suoli, per essere stati accolti i ricorsi dei proprietari avverso l'occupazione d'urgenza dei suoli da espropriare, e poi per il mancato esaurimento della procedura Ric. 2015 n. 07576 sez. SU - ud. 27-04-2021 -2- di approvazione della variante. Il servizio di vigilanza edilizia aveva redatto verbale di accertamento di lavori eseguiti in difformità dalla concessione rilasciata in attuazione della convenzione, cui avevano fatto seguito i relativi provvedimenti impugnati innanzi al giudice amministrativo. Con provvedimento dirigenziale di data 2 settembre 2008 il Comune aveva dichiarato la decadenza dal diritto di superficie, prevista dall'art. 11 della convenzione nel caso di mancato inizio o ultimazione dei lavori nel termine e di mancato rispetto delle caratteristiche costruttive e tipologiche previste dalla concessione edilizia.
2. Il lodo arbitrale, accogliendo parzialmente i quesiti di cui alla domanda, dichiarò il Comune tenuto al pagamento della somma di Euro 2.799.567,62 a titolo risarcitorio.
3. Avverso il lodo propose appello il Comune. Si costituì la parte appellata chiedendo il rigetto dell'appello.
4. Con sentenza di data 29 settembre 2014 la Corte d'appello di Napoli rigettò l'appello. Per quanto qui rileva, osservò la corte territoriale, premesso che era preclusa la compromettibilità in arbitri delle controversie relative ad interessi legittimi, che la cognizione degli arbitri si era limitata alle questioni di diritto soggettivo attinenti, come affermato dal collegio arbitrale, all'esecuzione della convenzione urbanistica ed all'adempimento dei relativi obblighi, con esame del quesito relativo agli abusi edilizi solo in punto di fatto circa l'esistenza della circostanza e senza emanare decisioni sulla legittimità dei provvedimenti adottati dal Comune.
5. Ha proposto ricorso per cassazione il Comune di Benevento sulla base di quattro motivi. Resiste con controricorso la parte intimata.
6. Con ordinanza interlocutoria n. 935 del 20 gennaio 2012 la Prima Sezione Civile ha rimesso gli atti al Primo Presidente per l'eventuale assegnazione alle Sezioni Unite per la decisione del Ric. 2015 n. 07576 sez. SU - ud. 27-04-2021 -3- secondo motivo di ricorso attinente alla giurisdizione. Il Collegio ha proceduto in camera di consiglio ai sensi dell'art. 23, comma 8 - bis d. I. n. 137 del 2020, convertito con I. n. 176 del 2020, in mancanza di richiesta di discussione orale. Il Procuratore generale ha formulato le sue conclusioni motivate ritualmente comunicate alla parte ricorrente. E' stata depositata memoria di parte. Ragioni della decisione 1. Con il secondo motivo di ricorso si denuncia che con il lodo arbitrale sono stati decisi quesiti vertenti su questioni aventi natura di interesse legittimo e pertanto non compromettibili. Osserva la parte ricorrente che era precluso al Collegio Arbitrale l'esame dei quesiti proposti con la domanda indicati con i numeri 2), 3), 4), 5), 6), 7), 8), 12), 16) e 19) e che, quanto al quesito n. 15), relativo alla decadenza dalla concessione del diritto di superficie, trattasi di atto amministrativo c.d. di autotutela vincolata, per il quale era stata dal lodo pronunciata l'illegittimità della decadenza nonostante la mancata impugnazione del relativo atto dirigenziale. Aggiunge che alcun obbligo gravava sul Comune in ordine all'approvazione di una variante del PRU, trattandosi dell'esercizio di un potere pubblicistico, tale costituendo anche l'approvazione del progetto per la realizzazione delle opere di urbanizzazione (comportante la dichiarazione di pubblica utilità), di cui nel quesito 4) viene lamentata a l'omissione. Osserva ancora che il quesito n. 5), avente ad oggetto l'omessa sottoscrizione del nuovo schema di convenzione approvato dal Consiglio comunale, in cui veniva riconosciuto il diritto di CON.CA. all'aggiornamento del prezzo, costituiva indebita ingerenza nelle valutazioni della PA e che, quanto al quesito n. 8) avente ad oggetto l'illegittimo accertamento di abusi edilizi, il giudice amministrativo aveva confermato la legittimità dei provvedimenti adottati. Aggiunge inoltre che il Collegio Arbitrale era sguarnito di ogni competenza circa Ric. 2015 n. 07576 sez. SU - ud. 27-04-2021 -4- il quesito 14), avente ad oggetto la mancata realizzazione delle opere pubbliche previste dal PRU.
2.1 Il motivo è parzialmente fondato. Con riferimento al quesito n. 14), pur reputato dagli arbitri relativo a diritti soggettivi, vi è carenza di interesse a ricorrere trattandosi di quesito rigettato dal lodo, come esposto nello stesso ricorso a pag. 14. Va premesso che il sancire se una lite appartenga alla competenza giurisdizionale del giudice ordinario e, in tale ambito, a quella sostitutiva degli arbitri rituali, ovvero a quella del giudice amministrativo o contabile, dà luogo ad una questione di giurisdizione (così da ultimo Cass. Sez. U. 26 ottobre 2020, n. 23418;
30 ottobre 2019, n. 27847). E' risalente e costante l'affermazione che le convenzioni urbanistiche costituiscono accordi sostitutivi di provvedimento amministrativo ai sensi dell'art. 11 legge n. 241 del 1990 (Cass. Sez. U. 11 agosto 1997, n. 7452;
1 febbraio 1999, n. 8;
17 gennaio 2005, n. 732;
7 febbraio 2002, n. 1763;
20 novembre 2007, n. 24009;
9 marzo 2012, n. 3689;
6 dicembre 2012, n. 21912;
25 maggio 2007, n. 12186;
5 ottobre 2016, n. 19914). La controversia relativa ad una convenzione urbanistica rientra in tal modo nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a) n. 2) cod. proc. amm.. Ai sensi tuttavia dell'art. 12 del medesimo codice le controversie concernenti diritti soggettivi, devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo, possono essere risolte mediante arbitrato rituale di diritto. Deve pertanto farsi una ricognizione dei quesiti posti con la domanda arbitrale, ed oggetto del motivo di ricorso, allo scopo di stabilire se si abbia ricorrenza di diritti soggettivi o interessi legittimi. Un preliminare criterio direttivo della ricognizione è quello della pertinenza del quesito alla questione dell'adempimento delle obbligazioni previste dalla convenzione, questione inerente, come è Ric. 2015 n. 07576 sez. SU - ud. 27-04-2021 -5- evidente, anche alla luce del richiamo ai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti nel citato art. 11, alla materia dei diritti soggettivi. Come affermato da Corte cost. 15 luglio 2016, n. 179, in base alla convenzione urbanistica sorgono vincoli sia per l'autorità procedente che per il contraente privato. L'effetto obbligatorio della convenzione urbanistica discende dalla circostanza che l'esercizio del potere amministrativo mediante un modulo convenzionale comporta in linea di principio l'esaurimento del potere discrezionale, salvo che non residuino comunque spazi di discrezionalità amministrativa. Il vincolo contrattuale permane finché l'Amministrazione non eserciti il potere di recesso unilaterale dall'accordo per sopravvenuti motivi d'interesse pubblico, dietro corresponsione di indennizzo per l'eventuale pregiudizio, ai sensi dell'art. 11, comma 4, della legge n. 241 del 1990. La natura anfibia dell'accordo sostitutivo di provvedimento fa si che la subordinazione del recesso unilaterale dell'Amministrazione alla sopravvenienza di motivi d'interesse pubblico derivi non solo dalla vincolatività dell'accordo ai sensi dell'art. 1372 cod. civ. (in base al quale il contratto può essere sciolto «per cause ammesse dalla legge»), ma anche dalla