Cass. civ., SS.UU., sentenza 16/12/2008, n. 29345

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. C V - Primo Presidente -
Dott. P G - Presidente di sezione -
Dott. F F - Consigliere -
Dott. R R - Consigliere -
Dott. D M A - Consigliere -
Dott. A A - Consigliere -
Dott. M E - Consigliere -
Dott. C F - rel. Consigliere -
Dott. D'ALESSANDRO Paolo - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
MINISEO DELL'UNIVESITÀ E DELLA RICECA, in persona del Ministro pro tempore, UNIVESITÀ DEGLI SUDI DI PADOVA, in persona del Rettore pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENEALE DELLO SATO, che li rappresenta e difende ope legis;

- ricorrenti -

contro
BRI EICA, M S, T LNA, ZAMBON FRANCESCO;

- intimati -

sul ricorso n. 325 - 2008 proposto da:
BRI EICA, M S, T LNA, ZAMBON FRANCESCO, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA FEDEICO CONFALONIEI 5, presso lo studio dell'avvocato M L, che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato P P, giusta delega a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrenti e ricorrenti incidentali -
contro
UNIVESITÀ DEGLI SUDI DI PADOVA, MINISEO DELL'UNIVESITÀ E DELLA RICECA, MINISEO DELLA SALUTE, MINISEO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE;

- intimati -

avverso la sentenza n. 489/2007 della CORTE D'APPELLO di VENEZIA, depositata il 23/04/2007;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 07/10/2008 dal Consigliere Dott. CURCURUTO FILIPPO;

udito l'Avvocato ALBINI Carlo per delega dell'avvocato Manzi Luigi;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. IANNELLI DOMENICO, che ha concluso per il rigetto del primo motivo del ricorso principale (A.G.O.);
rinvio per il resto ad una Sezione semplice. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. Barbieri Erica, Manea Silvia, Tonin Luigina e Zambon Francesco, medici iscritti per gli anni accademici dal 1998 - 1999 al 2001 - 2002 alla scuola di specializzazione in "Medicina di comunità" istituita presso l'Università di Padova, hanno convenuto in giudizio, dinanzi al Tribunale di Venezia, l'Università anzidetta, il Ministero per l'Università e la Ricerca scientifica e tecnologica (d'ora innanzi, Ministero dell'Università) il Ministero dell'Economia e il Ministero della Salute (all'epoca, Ministero del Tesoro e Ministero della Sanità) chiedendo la condanna dei convenuti in solido a corrisponder loro, a norma del D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, quali ammessi ad una scuola di specializzazione di rilievo
comunitario, l'adeguata retribuzione di L. 21.500.000, annue, indicizzate, o, in via subordinata, la medesima somma a titolo di indebito arricchimento.

2. L'Università di Padova si è costituita negando la propria legittimazione passiva. Gli altri convenuti hanno contestato la domanda osservando: che al momento della immatricolazione degli attori la scuola" Medicina di comunità" non era ancora inserita negli elenchi delle scuole comunitarie di specializzazione;
che la direttiva comunitaria 93/16 non ricomprendeva la specialità in questione;
che la scuola "Medicina di comunità" contemplata nel D.M. 31 ottobre 1991, non era stata mantenuta nel successivo D.M. 30 ottobre 1993;
che solo all'amministrazione spettava di determinare,
in funzione delle risorse finanziarie, le specialità attivabili.

3. Il Tribunale ha accolto la domanda nei soli confronti dell'Università di Padova e del Ministero dell'Università, condannandoli in solido a pagare agli attori la somma di Euro 11.103,82, annui, indicizzati del D.Lgs. n. 257 del 1991, ex art. 6, oltre interessi dalla domanda al saldo.

4. L'Università di Padova e il Ministero dell'Università hanno proposto appello, al quale gli appellati hanno resistito chiedendo con appello incidentale condizionato anche la condanna dei Ministeri dell'Economia e della Salute. Questi ultimi sono rimasti contumaci.

5. La Corte d'Appello di Venezia, con la sentenza qui impugnata, esclusa l'indicizzazione del credito, ha confermato per il resto la decisione del primo Giudice, in base a motivazioni così riassumibili.
La scuola di specializzazione frequentata dagli attori ha rilievo comunitario siccome inserita fra quelle espressamente individuate nella direttiva 93/16/CEE del Consiglio, del 5 aprile 1993. Infatti vi è affinità terminologica evidente con le analoghe scuole istituite in Manda, nel Regno Unito e in Francia. Inoltre, la stessa università ha riconosciuto il rilievo comunitario della scuola richiamando nel bando di ammissione il D.Lgs. n. 257 del 1991, art.1, nella parte in cui si riferisce a scuole conformi a norme
comunitarie e comuni a due o più Stati membri. Il suddetto rilievo è stato confermato dal precedente direttore della scuola che ha ricordato come in essa si impartiscano insegnamenti del tutto simili a quelli di altre scuole con la medesima denominazione istituite in paesi comunitari. In ogni caso, i programmi di tutte queste scuole convergono allo scopo di formare medici in grado di assicurare un'assistenza di carattere primario, volta sia all'educazione sanitaria che alla prevenzione.
In base alla direttiva ed alle norme nazionali (D.Lgs. n. 257 del 1991, e D.Lgs. n. 368 del 1999), sorge per lo specializzando ammesso
alla scuola il diritto all'adeguata retribuzione, senza che a ciò sia d'ostacolo il fatto che solo con il D.M. 23 maggio 2000, il Ministero ne abbia formalizzato l'istituzione. Del resto, posto che secondo la giurisprudenza comunitaria l'obbligo, previsto dalla direttiva, di retribuire gli specializzandi è incondizionato e sufficientemente preciso, l'unico presupposto per il diritto all'adeguata remunerazione è la partecipazione ad una scuola di rilievo comunitario a prescindere dalla formale regolamentazione da parte del Ministero.
Inoltre, l'Università di Padova, pur avendo inserito nel bando di ammissione una riserva in attesa del decreto ministeriale di determinazione del numero dei posti, non se ne è poi avvalsa, e, con l'ammettere gli specializzandi e l'utilizzarne le attività, ha tenuto un comportamento concludente, in modo conforme alle previsioni della direttiva, così determinando la nascita dell'obbligo di remunerazione previsto da questa.
La legittimazione del Ministero dell'Università trae fondamento dal fatto che ad esso risale la responsabilità delle attività poste in essere dalle Università, siccome sue articolazioni. In base al quadro normativo di riferimento, l'indicizzazione del credito risulta sospesa.
Infine, l'appello incidentale, condizionato, è assorbito, date le ragioni del parziale accoglimento.

6. Il Ministero dell'Università e l'Università degli studi di Padova chiedono la cassazione di questa sentenza con ricorso per quattro motivi, nel primo dei quali è sollevata eccezione di difetto di giurisdizione dell'a.g.o..

7. Le parti intimate resistono con controricorso e propongono ricorso incidentale per tre motivi.
MOTIVI DELLA DECISIONE

8. I due ricorsi, proposti contro la stessa sentenza, devono essere riuniti (art. 335 c.p.c.).

9. Con il primo motivo del ricorso principale è denunziato il difetto di giurisdizione dell'autorità giurisdizionale ordinaria. Le amministrazioni ricorrenti premettono che in base al D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 33, come modificato dalla L. n. 205 del 2000, articolo 7, è riservata al Giudice amministrativo, in via esclusiva, la
cognizione delle controversie "riguardanti le attività e le prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell'espletamento di pubblici servizi, ivi comprese quelle rese nell'ambito del servizio sanitario nazionale e della pubblica istruzione".
Secondo le ricorrenti, la formazione di medici specialisti ad opera delle università, consistente in attività didattico - formative, per conseguire un titolo di studio, attiene ad un "servizio pubblico".
La domanda originariamente proposta ha ad oggetto la concessione di un beneficio economico (borsa di studio) nell'ambito del servizio pubblico dell'istruzione superiore e postula un'attività illegittima della pubblica amministrazione. Essa appartiene pertanto alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo. Il motivo si conclude con il seguente quesito: "sussiste la giurisdizione del Giudice amministrativo rispetto alla controversia promossa da coloro che hanno frequentato scuole di specializzazione universitarie per conseguire la corresponsione di quanto ritenuto spettantegli, anche a titolo di borse di studio".
10. Con il secondo motivo di ricorso è denunziato difetto di legittimazione passiva dell'ateneo ricorrente;
violazione e falsa applicazione della L. n. 268 del 1989, in realtà, D.Lgs. n. 368 del 1999, la legge cit. riguardando materia estranea alla controversia;

del D.P.R. n. 162 del 1982, art. 20;
del D.P.R. n. 382 del 1980, art.75;
del D.Lgs. n. 257 del 1991.
L'Università di Padova esclude di avere alcuna responsabilità per le somme richieste, in assenza di un rapporto di lavoro, subordinato o parasubordinato, fra essa e gli specializzandi e tenuto conto che i compensi oggetto di controversia "sono finanziati dal Ministero dell'Economia e delle Finanze, sulla base di un decreto interministeriale adottato dal MIUR e dai Ministeri della Salute e dell'Economia".
Il motivo si conclude con il seguente quesito: "la legittimazione passiva rispetto alle pretese di coloro che hanno frequentato corsi di specializzazione universitaria per conseguire quanto ritenuto di spettanza a titolo di borse di studio, non spetta agli atenei statali".
11. Con il terzo motivo di ricorso è denunziato il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell'Università;
violazione del D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6;
della L. n. 428 del 1990, art. 6, comma 2. Il Ministero ricorrente sostiene di non esser passivamente legittimato rispetto alla domanda degli specializzandi, spettando al Ministero dell'Economia e delle finanze di fornire alle Università le risorse necessarie per il pagamento delle borse di studio oggetto della controversia. Il motivo si conclude con il seguente quesito:
"le controversie promosse da coloro