Cass. civ., SS.UU., ordinanza 24/04/2023, n. 10880

- ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 6325-2020 proposto da: IMMOBILIARE ALON S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, sig. O M, nonché quest’ultimo in proprio, elettivamente domiciliati in ROMA,

VIA FERRERO DI CAMBIANO

82, presso lo studio dell'avvocato FABIO D'AMATO, che li rappresenta e difende;
-ricorrenti -

contro

C D M, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA,

VIA ANTONIO BERTOLONI

55, presso lo studio dell'avvocato C C, che lo rappresenta e difende;
-controricorrente - avverso la sentenza n. 4845/2019 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 12/07/2019. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 10/01/2023 dal Consigliere A C.

RAGIONI IN FATTO E IN DIRITTO DELLA DECISIONE

1. Il sig. M O, in proprio e quale legale rappresentante della società IMMOBILIARE ALON s.r.l., ha chiesto la cassazione della sentenza con cui la Corte di appello di Roma, confermando la sentenza di primo grado del Tribunale di Tivoli, ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia da lui introdotta nei confronti del Comune di Moricone per il risarcimento dei danni derivati alla IMMOBILIARE ALON ed a lui personalmente dall’annullamento in autotutela di tre permessi di costruire rilasciati alla società nelle date del 27 ottobre 2008, del 3 Marzo 2009 e del 5 giugno 2009 e dal conseguente ordine di demolizione di quanto costruito in base a tali permessi.

2. La Corte di appello ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo sull'assunto che l’illegittimità dei provvedimenti annullati in autotutela non deriverebbe da condotte ascrivibili al Comune, bensì dalla scoperta –in fase di esecuzione delle opere di lottizzazione – di rilevanti incongruenze progettuali, le quali avevano indotto in errore l’amministrazione nel rilascio dei permessi, nonché di difformità delle opere rispetto a quanto pattuito nella convenzione. Secondo la Corte distrettuale, quindi, non si tratterrebbe di incolpevole affidamento del privato nella legittimità di un provvedimento poi rimosso ma di una controversia inerente alla formazione, alla conclusione ed all’esecuzione di una convenzione di lottizzazione, appartenente alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 11 l. 241/1990, ora art. 133,comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.. 3. Quanto alla domanda di risarcimento avanzata dal Sig. Ongaro in proprio, la Corte capitolina rileva che egli aveva sempre agito a nome della società e che l’affidamento di cui si invocava la lesione non poteva che coincidere con quello della società destinataria dei provvedimenti amministrativi caducati.

4. Il Sig. Ongaro, in proprio e quale legale rappresentante di IMMOBILIARE ALON, ha proposto ricorso per cassazione avverso la suddetta sentenza della Corte d’appello di Roma sulla scorta di un unico motivo, riferito all’articolo 360 n. 1 c.p.c., con il quale si censura il diniego di giurisdizione del giudice ordinario.

5. Il Comune di Moricone ha depositato controricorso, deducendo l’infondatezza del ricorso.

6. La causa è stata decisa nella camera di consiglio del 10 gennaio 2023, per la quale il Comune di Moricone ha depositato memoria.

7. La controversia in esame - avente ad oggetto la domanda di risarcimento dei danni asseritamente causati dall'inutile realizzazione di opere assentite da provvedimenti successivamente annullati in autotutela - è perfettamente sovrapponibile a quella decisa da queste Sezioni Unite con l’ordinanza SSUU n. 6594 del 23 marzo 2011, con la quale si affermò la giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie aventi ad oggetto il risarcimento dei danni lamentati per la lesione dell'affidamento riposto nella legittimità di una concessione edilizia poi annullata in autotutela.

8. Come è noto, l’ordinanza n. 6594 del 23 marzo 2011 fu decisa da queste Sezioni Unite nella stessa udienza, del 12 ottobre 2010, in cui furono decise anche le ordinanze nn. 6595 e 6596, anch’esse depositate il 23 marzo 2011, con le quali si affermò la giurisdizione del giudice ordinario anche sulle controversie aventi ad oggetto, rispettivamente, il risarcimento dei danni lamentati per la lesione dell'affidamento riposto nella legittimità di una concessione edilizia poi annullata dal giudice amministrativo (ord. n. 6595/11) ed il risarcimento dei danni lamentati dall'aggiudicatario di una gara per la lesione dell'affidamento riposto nella legittimità del provvedimento di aggiudicazione poi annullato dal giudice amministrativo (ord. n. 6596/11).

9. Alla base delle suddette tre pronunce vi era, in sostanza, la considerazione che i privati che avevano instaurato i giudizi in cui le medesime sono state emesse non mettevano in discussione l'illegittimità degli atti amministrativi, ampliativi della loro sfera giuridica, annullati in via di autotutela o ope judicis , ma lamentavano la lesione del loro affidamento sulla legittimità degli atti annullati e chiedevano il risarcimento dei danni da loro subiti per aver orientato le proprie scelte negoziali o imprenditoriali confidando, fino all'annullamento di tali atti, nella legittimità di questi ultimi. 10. I principi espressi nelle tre menzionate ordinanze del 23 marzo 2011 hanno trovato ampio seguito - con qualche minoritario dissenso (ord. n. 8057/2016, sent. n. 13454/2017) - nella giurisprudenza del secondo decennio del secolo delle Sezioni Unite di questa Corte;
si vedano le pronunce nn. 17586/2015, 12799/2017, 15640/2017, 19171/2017, 1654/2018, 4996/2018, 22435/2018, 32365/2018, 4889/2019, 6885/2019 e 12635/2019, nelle quali ricorre l'affermazione che la controversia relativa ai danni subiti dal privato che abbia fatto incolpevole affidamento su di un provvedimento amministrativo ampliativo della propria sfera giuridica, legittimamente annullato, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario perché ha ad oggetto la lesione non già di un interesse legittimo pretensivo, bensì di un diritto soggettivo. 11. Il tema ha formato oggetto di una esplicita rimeditazione nella ordinanza di questa Corte n. 8236/2020. Tale ordinanza concerne una questione parzialmente diversa da quella trattata nelle ordinanze del 2011, ossia quella dell’affidamento ingenerato non da un provvedimento ampliativo della sfera del privato, ma dal comportamento tenuto dall'amministrazione nella conduzione del procedimento amministrativo conclusosi senza l’emanazione del richiesto provvedimento ampliativo. Nelle premesse argomentative dell’ordinanza n. 8236/2020, tuttavia, le Sezioni Unite hanno ritenuto «necessario tornare sulle ragioni che stanno alla base dell'orientamento inaugurato dalle ordinanze nn. 6594, 6595 e 6596 del 2011» (§ 22). 12. Nell’ordinanza n. 8236/2020, in particolare, si sottolinea che «Il rilievo, pur di per sé certamente condivisibile, che l'interesse legittimo consiste nella pretesa ad un provvedimento favorevole che derivi dall'attività legittima dell'amministrazione non significa, tuttavia, che il danno lamentato dal privato che abbia ottenuto un determinato bene della vita mediante un provvedimento amministrativo illegittimo, successivamente annullato, sia stato causato dall'atto favorevole illegittimo;
quest'ultimo, in quanto favorevole, non ha prodotto alcun danno al suo destinatario, ancorché illegittimo. La fattispecie causativa del danno non consiste, pertanto, nella lesione dell'interesse legittimo del destinatario del provvedimento, bensì nella lesione dell'affidamento che costui ha riposto nella legittimità del provvedimento che gli ha attribuito il bene della vita» (§ 26). 13. Ancora, nell’ordinanza n. 8236/2020 si argomenta che: «Non appare dunque persuasivo l'argomento, sostenuto da una parte della dottrina, che - poiché il provvedimento favorevole giustamente annullato è comunque espressione del potere pubblico - la lesione che esso arreca dovrebbe essere ricondotta, almeno nelle materie di giurisdizione esclusiva, alla cognizione del giudice amministrativo;
tale argomento, infatti, trascura la considerazione … che la lesione di cui si discute non è causata dal provvedimento favorevole (illegittimo - e, pe rciò, giustamente annullato - ma non dannoso per il suo destinatario), bensì dalla fattispecie complessa costituita dall'emanazione dell'atto favorevole illegittimo, dall'incolpevole affidamento del beneficiario nella sua legittimità e dal successivo (legittimo) annullamento dell'atto stesso. La lesione, cioè, discende non dalla violazione delle regole di diritto pubblico che disciplinano l'esercizio del potere amministrativo che si estrinseca nel provvedimento, bensì dalla violazione delle regole di correttezza e buona fede, di diritto privato, cui si deve uniformare il comportamento dell'amministrazione;
regole la cui violazione non dà vita ad invalidità provvedimentale, ma a responsabilità» (§ 26.1). 14. Infine, nell’ordinanza n. 8236/2020 si illustrano le ragioni che hanno indotto la Corte a ritenere che i principi fissati nelle tre ordinanze nn. 6594, 6595 e 6596 del 2011, rese con riferimento alla disciplina dettata dal d.lgs.n. 80 del 1998, non avessero perso attualità a causa dell'entrata in vigore del codice del processo amministrativo di cui al d.lgs. n. 104 del 2010. 15. In particolare, quanto al disposto dell'articolo 7, primo comma, c.p.a., nell’ordinanza n. 8236/2020 si evidenzia come tale disposizione postuli che sia comunque in questione «l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo» o comportamenti «riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere». Nel caso in cui - secondo la prospettazione dell'attore - «il comportamento della pubblica amministrazione abbia leso l'affidamento del privato, perché non conforme ai canoni di correttezza e buona fede, non sussiste alcun collegamento, nemmeno mediato, tra il comportamento dell'amministrazione e l'esercizio del potere. Il comportamento dell'amministrazione rilevante ai fini dell'affidamento del privato, infatti, si pone - e va valutato