Cass. civ., SS.UU., sentenza 23/03/2004, n. 5781

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. C R - Primo Presidente f.f. -
Dott. O G - Presidente di sezione -
Dott. P E - Consigliere -
Dott. E A - Consigliere -
Dott. L E - Consigliere -
Dott. V M - rel. Consigliere -
Dott. M C F - Consigliere -
Dott. V U - Consigliere -
Dott. L M G - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
R P L, elettivamente domiciliato in ROMA, Via della Vite 7, presso lo studio dell'avvocato PIERO D'AMELIO, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato M P, giusta delega a margine del ricorso;



- ricorrente -


contro
PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DEI CONTI, domiciliato in ROMA, VIA

BAIAMONTI

25;



- controricorrente -


e sul 2^ ricorso n. 31506/02 proposto da:
M M, elettivamente domiciliato in ROMA,

CORSO TRIESTE

88, presso lo studio dell'avvocato G R, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato V V, giusta delega a margine del ricorso;



- ricorrente -


contro
PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, domiciliato in ROMA, VIA

BAIAMONTI

25;

- controricorrente al ricorso incidentale -
e contro
FELLI PAOLO, RUPI PIERLODOVICO;



- intimati -


e sul 3^ ricorso n. 01/03/1459 proposto da:
Felli Paolo, elettivamente domiciliato in ROMA, piazza S.

SALVATORE IN LAURO

1, presso lo studio dell'avvocato AVILIO PRESUTTI, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato PAOLO GOLINI, giusta delega in calce al controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI domiciliato in ROMA, VIA

BAIAMONTI

25;

- controricorrente al ricorso incidentale -
e contro
M M, RUPI PIERLUDOVICO;



- intimati -


avverso la sentenza n. 63/02 della Corte dei Conti di ROMA, depositata il 27/02/02;

udita la relaziona della causa svolta nella pubblica udienza del 12/02/04 dal Consigliere Dott. Michele VARRONE;

Udito l'Avvocato Piero D'AMELIO anche per delega degli avvocati Vincenzo VIGORITI e Paolo GOLINI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

PIVETTI

Marco che ha concluso per l'accoglimento del ricorso, la cassazione della sentenza impugnata, gurisdizione dell'a.g.o.. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
In un giudizio promosso dal Procuratore Regionale contro gli architetti PIERLUDOVICO RUPI, PAOLO FELLI e MANLIO MARCHETTA perché fosse accertata la responsabilità dei medesimi nella progettazione esecutiva del complesso ospedaliero della Valdichiana, con la conseguente condanna al risarcimento dei danni, quantificati in L.

2.536.010.543 in favore della USL n. 7 di Siena, la Sezione giurisdizionale per la Regione Toscana della Corte dei Conti ha dichiarato inammissibile l'atto di citazione accogliendo l'eccezione pregiudiziale di difetto di giurisdizione sollevata dai convenuti sulla base dell'assunto che l'incarico per la progettazione di opera pubblica affidato a liberi professionisti non determina l'instaurarsi di un rapporto di servizio con l'ente pubblico committente, rimanendo tale attività soggetta alla responsabilità contrattuale di natura civilistica.
Avverso tale sentenza proponeva appello la Procura regionale (con atto indirizzato alle Sezioni riunite della Corte dei Conti) e la Procura generale della Corte dei Conti, evidenziando che la giurisprudenza contabile aveva più volte assunto una posizione analoga a quella della sentenza appellata, ma che tale indirizzo veniva contrastato da un orientamento più recente secondo il quale la prestazione del progettista libero professionista doveva ritenersi non attività liberale ma attività da sempre disciplinata da norme di diritto pubblico e destinata alla realizzazione di uno strumento rientrante nella attività programmatica della P.A. La Terza Sezione giurisdizionale centrale d'appello della Corte dei Conti, assegnataria di entrambi i ricorsi, dichiarava non luogo a provvedere su quello proposto dal Procuratore Regionale perché indirizzato alle Sezioni riunite della Corte dei Conti, ma in accoglimento dell'appello proposto dal Procuratore Generale, riformava la sentenza impugnata affermando la sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti e rinviando la causa davanti alla Sezione regionale per la prosecuzione del giudizio. La Corte motivava la pronuncia facendo proprie le argomentazioni svolte dal Tribunale di Montepulciano che nel giudizio promosso dalla USL n. 7 di Siena avverso i suindicati professionisti, con sentenza del 19-28 maggio 1997, aveva declinato la giurisdizione in favore di quella della Corte dei Conti. È stato, pertanto, ritenuto che si configura la giurisdizione contabile ogniqualvolta l'attività del privato si concreti nella partecipazione ai procedimenti propri dell'azione amministrativa, inserendosi come mezzo atto a raggiungere il fine pubblico;
che i progetti di opere pubbliche sono compilati dagli uffici tecnici dell'amministrazione, pur potendosi, in alternativa, affidare tale attività a professionisti privati;
che, pertanto, il progettista di opera pubblica, anche se professionista privato, espleta una funzione pubblica ed è quindi assoggettato alla giurisdizione della Corte dei Conti in caso di azione di responsabilità amministrativa;
che tale conclusione era perfettamente aderente alla fattispecie tenuto conto che i progetti redatti dai professionisti privati erano stati inseriti nell'atto amministrativo di approvazione e concessione del finanziamento sia da parte della Regione Toscana che del CIPE.
Hanno proposto ricorso per cassazione, con atti separati, il RUPI, il MARCHETTA ed il FELLI e lamentando, con unico identico motivo, la violazione degli artt. 103, 2^ co., Cost. e 52 r.d. n. 1214/1934, denunciano il difetto di giurisdizione del giudice contabile a favore del giudice ordinario.
Ha resistito la Procura Generale della Corte dei Conti con tre distinti controricorsi. Il FELLI ha depositato una memoria. MOTIVI DELLA DECISIONE
I ricorsi propongono all'esame di queste S.U. la questione della legittimità o meno della pretesa di assoggettare alla giurisdizione contabile il progettista di un'opera pubblica professionista privato:
in particolare, se nella fattispecie attinente all'attività di progettazione dell'opera pubblica possa riconoscersi la partecipazione funzionale del progettista con l'attività amministrativa (così come è stato ritenuto per il direttore dei lavori, il collaudatore ed i medici convenzionati) oppure se l'attività del progettista debba ritenersi esplicazione di contratto d'opera da parte di privato libero professionista, priva di qualsiasi connotazione pubblicistica.
Connessa a tale questione, nell'ipotesi affermativa, è l'altra: se tale principio valga anche per il progettista il cui lavoro non sia mai stato realizzato dalla P.A. essendo sempre necessario, ai fini della immediata imputabilità dell'opera all'amministrazione, che il progetto sia dalla stessa recepito e realizzato.
Ora, mentre il secondo profilo attiene ad una questione di merito (essendo con tutta evidenza compito del giudice dichiarato giurisdizionalmente competente accertare se un danno possa configurarsi anche nel caso in cui l'opera progettata non venga eseguita), il primo evidenzia la questione di giurisdizione sulla quale questa Corte ha già avuto modo recentemente di statuire che il direttore dei lavori per la realizzazione di un'opera pubblica, appaltata da un'amministrazione comunale, in considerazione dei compiti e delle funzioni che gli sono devoluti, che comportano l'esercizio di poteri autoritativi nei confronti dell'appaltatore e l'assunzione della veste di "agente", deve ritenersi funzionalmente e temporaneamente inserito nell'apparato organizzativo della pubblica amministrazione che gli ha conferito l'incarico, quale organo tecnico e straordinario della stessa, con la conseguenza che, con riferimento alla responsabilità per danni cagionati nell'esecuzione dell'incarico stesso, è soggetto alla giurisdizione della Corte dei Conti, ai sensi dell'art. 52, primo comma, del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 (norma che, per effetto dell'art. 58 della legge 8 giugno 1990, n. 142, ora art. 93 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, è
divenuta applicabile agli amministratori ed al personale degli enti locali, la cui posizione era in precedenza regolata dalle disposizioni degli artt. 251 e ss. del regio decreto 3 marzo 1934, n. 383). Detto rapporto di servizio non è invece configurabile tra la
stazione appaltante ed il progettista di un'opera pubblica, il cui elaborato deve essere fatto proprio dall'amministrazione mediante specifica approvazione, versandosi in tal caso in un'ipotesi, non di inserimento del soggetto nell'organizzazione dell'amministrazione, ma di contratto d'opera professionale: ne deriva che, con riferimento alla responsabilità per danni cagionati all'amministrazione comunale dal progettista, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario (Cass. sez. un. ord. 13 gennaio 2003 n, 340). Alla motivazione di tale provvedimento è lecito rinviare, non avendo il Procuratore contabile addotto in questa sede argomenti tali da suggerire un ripensamento. Va quindi ribadito, in buona sostanza, che il criterio distintivo fra la giurisdizione ordinaria e quella contabile è da ricercare nei parametri normativi di riferimento cui è soggetta l'attività demandata al privato;
che il vincolo che lega il progettista all'amministrazione è da ricercare nell'art. 2222 c.c. e che i principi disciplinanti l'attività di progettazione sono
quelli stabiliti dall'art. 1176 c.c.;
che la progettazione di opera pubblica, come più volte affermato dal giudice contabile, quando sia affidata ad un libero professionista, non comporta l'instaurarsi di una relazione funzionale con l'ente pubblico tale da configurare un rapporto di servizio, in quanto non comporta l'esercizio di poteri propri della P.A., diversamente da quanto avviene nell'attività del Direttore dei lavori ove viene in rilievo anche l'imputabilità in via diretta ed immediata alla P.A. dell'attività con rilevanza esterna del soggetto, il quale assume la rappresentanza del committente;
che, soprattutto, l'attività del progettista può assumere rilevanza pubblica solo in forza dell'approvazione del progetto da parte dell'ente pubblico committente, cioè in un momento successivo quando tale attività è stata già compiuta, escludendo anche sotto questo aspetto qualsiasi possibilità di un inserimento del professionista privato nell'apparato organizzativo e/o nell'iter procedimentale della P.A..
Conseguentemente, i ricorsi vanno accolti, con dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario e cassazione senza rinvio della sentenza impugnata. Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, stante la natura di parte puramente formale della Procura Generale della Corte dei Conti.