Cass. civ., SS.UU., ordinanza 22/12/2009, n. 26966

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. V P - Primo Presidente f.f. -
Dott. P R - Presidente di sezione -
Dott. M M R - Presidente di sezione -
Dott. V G - Consigliere -
Dott. O M - Consigliere -
Dott. F F M - rel. Consigliere -
Dott. F M - Consigliere -
Dott. M D C L - Consigliere -
Dott. S S - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA
sul ricorso 24614/2008 proposto da:
D'IGNAZIO LUIGI, GIGLIO MICHELE, PIRATO GIUSEPPE, FORMICOLA ALDO, ZONCU GIUSEPPE, ZONCU GIANFRANCO, DE FEO ALFREDO, MOSCATELLO PASQUALE, SABA ANTONIO, SECCHI GIOVANNA, Z M, A F, VERNAZZA LUCIANO, M M, COMMAUDA SALVATORE, FRASCA MARIA, SPOSITO MATTEO, ARRIA SALVATORE, B F, quest'ultima nella qualità di tutore di C U, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA

DELLA VITE

7, presso lo studio dell'avvocato M M S, che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato B A, per procura in calce al ricorso;



- ricorrenti -


contro
INPDAP - ISTITUTO NAZIONALE DI PREVIDENZA PER I DIPENDENTI DELL'AMMINISTRAZIONE PUBBLICA, in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA S.

CROCE IN GERUSALEMME

55, presso lo studio dell'avvocato MARINUZZI DARIO, che lo rappresenta e difende, per procura a margine del controricorso;



- controricorrente -


per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 1641/2005 del TRIBUNALE di LIVORNO;

udito l'avvocato Darlo MARINUZZI;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 17/11/2009 dal Consigliere Dott. GUIDO VIDIRI;

lette le conclusioni scritte dal Sostituto Procuratore Generale Dott. Vincenzo GAMBARDELLA, il quale chiede che le Sezioni unite della Corte, in camera di consiglio, vogliano dichiarare la giurisdizione del giudice amministrativo, con le conseguenze di legge. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Aldo Formicola e gli altri litisconsorti in epigrafe, tutti carabinieri in quiescenza, hanno ottenuto nel 1993 decisioni favorevoli da parte del TAR di Toscana in ordine all'accertamento del loro diritto ad ottenere il ricalcolo della indennità di buonuscita con il computo della voce stipendiale dell'indennità di impiego operativo - c.d. indennità di polizia prevista dalla L. 23 marzo 1983, n. 78, sicché l'ente previdenziale ha provveduto nel 1995 a
corrispondere gli importi ricalcolati.
Successivamente il Consiglio di Stato con le sentenza n. 1864 e 1785 del 1999 ha riformato le pronunzie di primo grado affermando che l'indennità in questione non fosse computabile ai fini del calcolo nella indennità di buonuscita.
Nel dicembre 2003 con altrettanti provvedimenti l'INPDAP (succeduto all'ENPAS) ha intimato ai carabinieri il rimborso della maggiore somma corrisposta sulla base delle sentenze di primo grado. Contro tali provvedimenti sono stati proposti ricorsi al TAR ma l'ente previdenziale ha provveduto, comunque, a radicare innanzi al Tribunale di Livorno alcuni procedimenti monitori per la restituzione delle somme ingiustamente versate.
Dopo l'opposizione ai decreti ingiuntivi il Formicola e gli altri litisconsorti hanno proposto regolamento preventivo di giurisdizione assumendo la violazione della L. 20 marzo 1985, n. 75, art. 6 e rimarcando come la domanda di restituzione avanzata dell'INPDAP dovesse essere devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Ricostituitosi il contraddittorio l'INPDAP ha invece sostenuto nel controricorso la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.
Il Procuratore Generale ha depositato le proprie conclusioni scritte. MOTIVI DELLA DECISIONE
I ricorrenti sostengono che, alla stregua di quanto statuito dai giudici di legittimità in precedenti decisioni, la giurisdizione nella controversie originate dalla pretesa restitutoria dell'ente previdenziale appartiene nella fattispecie in esame al giudice amministrativo.
L'assunto va condiviso.
In una fattispecie sotto molti aspetti assimilabile a quella in esame queste Sezioni Unite hanno statuito che la giurisdizione del giudice amministrativo della L. 20 marzo 1980, n. 75, ex art. 6, comprende anche la controversia originata dalla pretesa restitutoria dell'ente previdenziale a seguito del pagamento, ritenuto indebito, di una somma maggiore a titolo di indennità di buonuscita, senza che rilevi l'eventuale inesistenza dell'atto impugnato, giacché, vertendosi in ambito di giurisdizione esclusiva (come tale estesa anche al rapporto e alla tutela di posizioni soggettive aventi la consistenza di diritto soggettivo), l'esistenza di un atto non è condizione necessaria per l'esplicazione di essa (cfr. Cass., Sez. Un., 1 luglio 2002 n, 9558). Queste stesse Sezioni Unite successivamente hanno però statuito che spetta al giudice ordinario, e non più alla giurisdizione del giudice amministrativo, la cognizione delle controversie relative all'indennità di fine rapporto, comunque denominate e corrisposte, anche se riguardanti i dipendenti dello Stato e delle aziende autonome, quando il diritto fatto valere va riferito ad un periodo successivo al 30 giugno 1998, poiché la L. n. 75 del 1980, art. 6, è stato abrogato per incompatibilità con la successiva normativa sul pubblico impiego privatizzato, in ragione del venir meno, a seguito di detta normativa, dei presupposti fondanti la sua vigenza, e cioè l'inerenza della controversia ad un diritto attinente ad un rapporto di pubblico impiego oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo(cfr. in tali sensi: Cass., Sez. Un, 2 luglio 2008 n. 18038). Nel pervenire a tale conclusione i giudici di legittimità hanno osservato che la decisione di ricondurre sotto la disciplina del diritto civile e della contrattazione collettiva di diritto comune i rapporti di lavoro e di impiego del dipendenti della pubblica amministrazione (D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 2, commi 2 e 3, poi sostituito dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 2, ed, infine, dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 2) - decisione considerata dalla Corte
Costituzionale non solo del tutto legittima e compatibile con i principi costituzionali di imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97, ma anche finalizzata a garantire l'efficienza dell'azione della pubblica amministrazione (cfr. Corte Cost. 16 ottobre 1997 n. 309) - non poteva non comportare, come immediata e coerente conseguenza, l'attribuzione delle relative controversie al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro. Sulla base dell'ampia formula adoperata dal D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art.63, comma 1 ("Sono devolute al giudice ordinario, in funzione di
giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, ad eccezione ..."), la dottrina ha precisato anche che la devoluzione al giudice ordinario di tutta la materia del lavoro pubblico costituisce una regola di carattere generale, che porta a riconoscere la competenza di detto giudice ogni qual volta l'oggetto della controversia è il rapporto di lavoro alle dipendenze di una pubblica amministrazione, anche se finiscono per venire in discussione atti amministrativi presupposti, atteso che ciò che rileva è la natura del rapporto giuridico controverso. Ed in questa direzione si è opportunamente puntualizzato come l'inerenza della controversia al rapporto di lavoro ed il riferimento alla materia giuslavoristica debbano essere intese nel senso più lato possibile, sia per quanto attiene ai criteri di collegamento tra il rapporto e la controversia, che da esso trae origine (essendo sufficiente che il rapporto di lavoro si presenti come antecedente o presupposto necessario della situazione di fatto in ordine alla quale viene chiesta la tutela giurisdizionale), sia per quanto riguarda la riconducibilità delle situazioni sostanziali azionate al diritto soggettivo o all'interesse legittimo, essendo tale discrimine del tutto irrilevante al fine del riparto della giurisdizione. Ed è stato, infine, sia in dottrina che in giurisprudenza osservato come - allo scopo di garantire una effettiva ed incisiva tutela ai lavoratori - al giudice ordinario nella disapplicazione degli atti amministrativi presupposti (cfr. D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 68;

D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 29;
ed ora D.Lgs. n. 165 del 2001, art.63) debbano essere riconosciuti gli stessi poteri e Io stesso ambito
di competenza del giudice amministrativo;
ed è stato, a tale riguardo, anche affermato che la sua cognizione "comprende tutti i vizi di legittimità, senza che sia possibile operare distinzioni tra norme sostanziali e procedurali, di modo che allo stesso giudice ordinario resti affidata la pienezza della tutela, estesa a tutte le garanzie procedimentali del rapporto previste dalla legge e dai contratti", tanto da comprendere "anche i vizi formali" (cfr. sul punto : Corte Cost. 23 luglio 2000 n. 41). A fronte di una tale regola che - hanno osservato ancora i giudici di legittimità - assume portata generale le disposizioni che nella materia in esame prevedono ancora oggi il perpetuarsi della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si configurano come norme eccezionali, previste dalla stessa normativa sul pubblico impiego e che operano unicamente sotto un duplice versante. Ed infatti, con una prima eccezione, di portata soggettiva, per riguardare il personale in regime di diritto pubblico, contemplato ora dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 3, il legislatore devolve le controversie relative alle categorie indicate espressamente dalla suddetta disposizione - con le questioni attinenti ai diritti patrimoniali connessi - alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, comma 4). Con una seconda eccezione che, in quanto relativa alla costituzione del rapporto di lavoro, assume - invece - una portata oggettiva, lo stesso legislatore devolve "le controversie in materia di procedure concorsuali per l'assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni" alla giurisdizione del giudice amministrativo che, come si evince dallo stesso tenore letterale dell'art. 68, comma 4 è di legittimità e non esclusiva.
Alla stregua di dette argomentazione, dunque, le Sezioni Unite hanno affermato che l'indicato carattere generale della giurisdizione del giudice ordinario in relazione ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche - a fronte della quale la perpetuazione della giurisdizione amministrativa riveste, come detto, una portata limitata, eccezionale e ristretta alle fattispecie espressamente previste - disvela l'intento legislativo di realizzare una sostanziale equiparazione dell'impiego pubblico a quello privato, e di portare così a termine un lungo percorso di loro graduale assimilazione, e di rispondere positivamente agli auspici - per lungo tempo formulati da più parti - dell'estensione, anche al settore pubblico, di tutte quelle incisive garanzie e tutele assicurate ai lavoratori privati, a partire dalla L. 20 maggio 1970, n. 300, sul piano sostanziale e dalla L. 11 agosto 1973, n. 533, sul piano processuale.
Corollario di quanto sinora detto è l'enunciazione - in osservanza dei compiti di nomofilachia assegnati a queste Sezioni Unite e rafforzati a seguito del D.Lgs. n. 40 del 2006 e della L. n. 69 del 2009 - del seguente principio di diritto: "La giurisdizione sulle
controversie relative alle pretese retributive del personale militare, quali quelle riguardanti la buonuscita degli appartenenti alle forze di polizia dello Stato nonché quelle restitutorie dell'ente previdenziale a seguito del pagamento ritenuto indebito di una somma maggiore corrisposta a tale titolo, non va determinata alla stregua della L. 20 marzo 1986, n. 75, art. 6, ne' sulla base del generale criterio di ripartizione temporale fissato per tutti i rapporti di pubblico impiego privatizzato dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 69, comma 7, per essere le controversie relative ai rapporti di
lavoro del personale in regime di diritto pubblico di cui al D.Lgs.30 marzo 2001, n. 165, art. 3, devolute alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, comma 4)". Ricorrono giusti motivi in ragione della natura della controversia e dell'evoluzione giurisprudenziale in materia di cui si è dato atto - per compensare interamente tra le parti le spese del presente giudizio di Cassazione.