Cass. civ., SS.UU., sentenza 16/11/2007, n. 23727

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. C R - Primo Presidente f.f. -
Dott. S S - Presidente di sezione -
Dott. M C F - Consigliere -
Dott. V U - Consigliere -
Dott. M A - Consigliere -
Dott. B M - Consigliere -
Dott. M D C L - rel. Consigliere -
Dott. S A - Consigliere -
Dott. L T M - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
COMUNE DI FRATTAMAGGIORE, in persona dei componenti della Commissione straordinaria pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

DELLA BALDUINA

120/5, presso lo studio dell'avvocato A F, rappresentato e difeso dagli avvocati D F, PARISI LUIGI, giusta delega a margine del ricorso;



- ricorrente -


contro
COMUNE DI FRATTAMINORE, REGIONE CAMPANIA, PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI, PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DI CASSAZIONE;



- intimati -


e sul 2 ricorso n. 08766/05 proposto da:
COMUNE DI FRATTAMINORE, in persona del Commissario Prefettizio pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA,

VIALE ANGELICO

38, presso lo studio dell'avvocato L NANO, rappresentato e difeso dall'avvocato SPAGNUOLO VIGORITA VINCENZO, giusta delega a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
COMUNE DI FRATTAMAGGIORE, in persona dei componenti della Commissione straordinaria pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

DELLA BALDUINA

120/5, presso lo studio dell'avvocato FERRUCCIO AULETTA, rappresentato e difeso dagli avvocati D F, PARISI LUIGI, giusta delega a margine del ricorso principale;

- controricorrente al ricorso incidentale -
e contro
REGIONE CAMPANIA, PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI, PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DI CASSAZIONE;



- intimati -


avverso la sentenza n. 45/05 della Corte d'Appello di NAPOLI, depositata il 13/01/05;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 16/10/07 dal Consigliere Dott. Lucio MAZZIOTTI DI CELSO;

Udito l'Avvocato Francesco DAMIANO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

PALMIERI

Raffaele che ha concluso, previa riunione dei ricorsi, per il rigetto di entrambi, conferma dell'A.G.O. per la denominazione e A.G.A. per il regolamento dei confini Comuni ed esercizio delle funzioni amministrative in ospedale.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Comune di Frattaminore proponeva innanzi al tribunale di Napoli azione di accertamento dell'esatta denominazione del presidio ospedaliero "S. Giovanni di Dio" e per la dichiarazione del diritto di esso Comune all'uso esclusivo della denominazione "Ospedale S. Giovanni di Dio di Frattaminore". Il citato Comune esponeva: che l'edificio adibito a presidio ospedaliero ricadeva interamente nel proprio territorio pur se da anni denominato Ospedale S. Giovanni di Dio di Frattamaggiore;
che da sempre i servizi di cui usufruiva l'ospedale (rimozione rifiuti, fornitura di acqua, viabilità, illuminazione ecc.) erano stati fomiti da esso Comune e così pure ogni attività di carattere amministrativo (concessioni edilizie ed altro) era stata espletata da esso ente territoriale. Quest'ultimo quindi conveniva in giudizio il Comune di Frattamaggiore e la Regione Campania per sentir dichiarare accertata sia l'insistenza del citato presidio ospedaliero nel territorio di esso Comune, sia il diritto di esso ente a che il detto presidio venga denominato "Ospedale S. Giovanni di Dio di Frattaminore" con conseguente inibizione al Comune di Frattamaggiore dell'uso del proprio nome per la denominazione dell'ospedale.
Il Comune di Frattamaggiore, costituitosi, opponeva di essere fondatore e proprietario dell'ospedale di cui aveva sostenuto le spese di gestione fin dal 1873 per cui concludeva nel senso di aver diritto alla conservazione della originaria denominazione avendolo conseguito ab immemorabili e - in via riconvenzionale - chiedeva la condanna del Comune di Frattaminore per responsabilità aggravata e per risarcimento del danno da pregiudizio morale.
Si costituiva anche la Regione Campania eccependo il difetto di giurisdizione del giudice adito e la propria carenza di legittimazione passiva.
Con sentenza 4/3/2002 il tribunale di Napoli dichiarava che il presidio ospedaliero "S. Giovanni di Dio" era sito nel territorio del Comune di Frattaminore respingendo ogni altra domanda. Ad avviso del tribunale risultava pacifica l'appartenenza dell'edificio ospitante il presidio al territorio di Comune di Frattaminore per cui in tali sensi la domanda poteva essere accolta mentre dovevano essere rigettate le contrapposte domande dei Comuni di Frattaminore e di Frattamaggiore volte, rispettivamente, all'assunzione della denominazione richiesta ed alla conservazione della denominazione originaria perché il detto ente era caduto in proprietà della ASL Napoli 3 che era l'unico soggetto a tanto legittimato. Secondo il tribunale, infine, l'esercizio delle funzioni e dei servizi inerenti al detto presidio esulava dalla competenza della giurisdizione del giudice ordinario.
Avverso la detta sentenza il Comune di Frattamaggiore proponeva appello al quale resisteva il Comune di Frattaminore che spiegava appello incidentale.
Interveniva nel giudizio il Procuratore Generale presso la corte di appello di Napoli chiedendo la riforma della sentenza del tribunale in considerazione degli effetti di tale sentenza in tema di stato civile a seguito dell'accertamento dell'appartenenza del presidio ospedaliero al territorio del Comune di Frattaminore. Con sentenza 13/1/2005 la corte di appello di Napoli rigettava i gravami osservando: che, come si evinceva dagli atti introduttivi e dagli atti di gravame, la controversia si incentrava su due intrecciate questioni essenziali concernenti la denominazione del presidio ospedaliere e l'esplicazione di alcune attività amministrative (segnatamente quelle di stato civile ed elettorale);

che l'ospedale, inteso come edificio e sue pertinenze, si doveva ritenere, costituendo questo un punto fermo, situato nel territorio del Comune di Frattaminore come da questo dimostrato e come riconosciuto dal Comune di Frattamaggiore il quale nella comparsa di costituzione aveva ammesso a chiare lettere la non appartenenza al suo territorio dell'edificio in questione non avendo sollevato alcuna eccezione in proposito ne' eccepito il difetto di giurisdizione che avrebbe invece dovuto prospettare ove avesse inteso contestare l'appartenenza dell'ospedale al territorio di Frattaminore;
che peraltro non giovava all'appellante principale insistere sull'appartenenza al proprio territorio del complesso ospedaliero in quanto tale questione esulava dalla competenza giurisdizionale del giudice ordinario e poteva essere esaminata in via incidentale al solo fine di decidere le problematiche relative alla denominazione dell'ospedale ed all'esercizio delle funzioni amministrative delegate;
che d'altra parte proprietà dell'edificio e ambito di esplicazione di funzioni e di servizi pubblici sul territorio di competenza dell'ente tirano fattispecie diverse e non decisive ai fini della soluzione delle questioni proposte;
che comunque nelle more del giudizio era intervenuto un decreto della Regione che aveva attribuito la competenza in materia di stato civile al Comune di Frattaminore;
che in ogni caso, appartenendo allo Stato l'esercizio della funzione dello stato civile come statuito dalla L. n. 142 del 1990, art. 38, non poteva che confermarsi sul punto il difetto di
giurisdizione del giudice ordinario;
che pertanto l'intervento del Procuratore Generale in appello andava rigettato;
che atteneva alla giurisdizione del G.O. la questione inerente alla denominazione dell'ente involgendo in astratto diritti soggettivi;
che nella specie non venivano in rilievo interessi economici per cui la tutela del nome si riduceva alla identificazioni;
dell'ente in questione;
che quest'ultimo esplicava attività anche nei confronti di soggetti non identificati attraverso l'appartenenza alla sola comunità in cui era insediato ed era divenuto parte dell'organizzazione della ASL avente un ambito territoriale che comprendeva numerosi Comuni e non solo quelli in lite;
che di conseguenza la denominazione topografica dell'ente non era necessaria alla sua identificazione coincidendo questa con tutto il territorio ove il servizio era svolto;
che pertanto l'ubicazione dell'edificio in uno dei comuni di competenza della ASL poteva tutto al più indicare il luogo ove era possibile usufruire dei servizi sanitari ma non fondare alcun diritto ad aggiungere alla denominazione quello del comune ove la struttura aveva sede;
che ciò valeva tanto per il Comune di Frattaminore - il cui nome non aveva mai seguito quello dell'ospedale - quanto per il Comune di Frattamaggiore il quale vantava un tradizionale collegamento con la struttura ospedaliera ma non aveva offerto prove idonee a suffragare la pretesa di identificare l'ospedale con il proprio nome ben potendo l'appellativo "di Frattamaggiore" che seguiva la denominazione dell'ospedale costituire una mera indicazione del luogo dove esso sorgeva;
che non si conoscevano fatti certi attestanti la permanenza della stessa denominazione attraverso il tempo e comunque tali da fondare un diritto al nome per immemorabile;
che in ogni caso la conservazione dell'originaria denominazione poteva ricevere tutela solo collegando quella identificazione ad un interesse meritevole di protezione;
che secondo l'appellante principale la conservazione del nome risponderebbe ad esigenze di prestigio di quella comunità;
che tale interesse non era degno di tutela in considerazione delle mutate condizioni storiche e per le tendenze emergenti dalle recenti riforme degli enti locali volte a favorire l'aggregazione dei comuni limitrofi e la messa in comune dei servizi.
La cassazione della sentenza della corte di appello di Napoli è stata chiesta dal Comune di Frattamaggiore con ricorso affidato a tre motivi. Il Comune di Frattaminore ha resistito con controricorso ed ha proposto ricorso incidentale sorretto da due motivi. Il Comune di Frattamaggiore ha resistito con controricorso al ricorso incidentale. Gli intimati Procuratore Generale presso la corte di appello di Napoli, Procuratore Generale presso la corte di cassazione e Regione Campania non hanno svolto attività difensiva in sede di legittimità.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ricorso principale e quello incidentale vanno riuniti a norma dell'art. 335 c.p.c.. Con il primo motivo del ricorso principale il Comune di Frattamaggiore denuncia violazione dell'art. 37 c.p.c. e R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, art. 27 deducendo che la questione della
territorialità è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo per cui la corte di appello sul punto avrebbe dovuto dichiarare il proprio difetto di giurisdizione e ciò anche di ufficio indipendentemente dalla prospettazione della relativa eccezione comunque sollevabile in ogni stato e grado del giudizio. La Corte di merito non poteva quindi confermare la statuizione di primo giudice il quale aveva affermato - ritenendo la circostanza ferma e pacifica tra le parti - che l'ospedale in questione si trovava nel territorio del Comune di Frattaminore. La perentorietà dell'affermata territorietà non si concilia con la natura incidentale dell'accertamento. Irrilevante è poi l'asserita ammissione da parte di esso Comune dell'appartenenza dell'ospedale al territorio del Comune di Frattaminore stante, in materia di territorietà, l'assoluta indisponibilità del relativo diritto - con possibilità di sollevare al riguardo eccezioni anche tardive - nonché la necessità di acquisire prove certe che nella specie non sono stati;
fornite, come affermato nella stessa sentenza impugnata, mentre sono stati acquisiti documenti prodotti da esso ricorrente a conferma dell'appartenenza dell'ospedale al territorio del Comune di Frattamaggiore. In ogni caso, anche a voler titolare come azione di accertamento la questione della territorietà, la corte di appello ha errato nel dichiarare tardiva l'eccezione in proposito sollevata da esso Comune che invece era stata espressamente prospettata nella comparsa di costituzione in primo grado. Peraltro la detta eccezione deve comunque ritenersi implicita nella esposta tesi relativa all'acquisizione da parte di esso ricorrente - per prescrizione immemorabile ultracentenaria - del diritto al nome ed alle funzioni amministrative svolte nell'ospedale. Inoltre l'eccezione in questione ben poteva essere proposta anche in appello al fine di paralizzare la domanda avversaria.
Con il secondo motivo il Comune di Frattamaggiore denuncia "error in iudicando e in procedendo, giurisdizione dell'AGO, motivazione errata ed apparente sul punto". Sostiene il ricorrente principale che la corte di appello ha errato nel declinare la giurisdizione in relazione all'esercizio delle funzioni dello stato civile - in quanto rientrante nella competenza dello Stato - e nell'affermare che il D.R. n. 666 del 2002 aveva attribuito al Comune di Frattaminore la competenza in materia di stato civile. Ad avviso della ricorrente il detto decreto regionale non ha attribuito al Comune di Frattaminore la funzione di stato civile essendosi limitato a reiterare la statuizione del tribunale circa la territorietà dell'ospedale. In ogni caso la corte di merito avrebbe dovuto disapplicare il decreto regionale riaffermando sul punto la competenza statale. Ha poi errato il giudice di appello a declinare la giurisdizione in relazione alla domanda di accertamento proposta da esso Comune rispetto alla quale sussiste la giurisdizione del g.o. non essendo stata chiesta l'attribuzione della competenza funzionale ma l'accertamento di funzioni di cui esso aveva acquisito la titolarità in forza dell'acquisto per compiuta immemorabile: si trattava quindi di accertare un diritto soggettivo pubblico perfetto ed efficace già entrato nella sfera giuridica di esso ricorrente. Peraltro la corte di appello non ha considerato che la domanda non riguardava la sola funzione di stato civile ma le restanti funzioni di competenza dell'ente territoriale (atti di polizia mortuaria, pratiche di dissezionamento di cadaveri ecc.) in relazione alle quali non poteva prospettarsi il dichiarato difetto di giurisdizione. Con il terzo motivo il Comune di Frattamaggiore denuncia vizi di motivazione deducendo che la corte di appello - dopo aver riconosciuto che esso ricorrente vantava un tradizionale collegamento con la struttura ospedaliera e che il Comune di Frattaminore non aveva mai fatto seguire la propria denominazione a quella dell'ospedale - ha poi contraddittoriamente negato ad esso Comune la chiesta declaratoria di accertamento del nome stesso per accertata e compiuta immemorabile. Quel che rileva non è il quesito se l'appellativo di Frattamaggiore che segue la denominazione dell'ospedale costituisca una sua specificazione facente parte della stessa ovvero una mera indicazione del luogo ove esso sorgeva: è infatti decisivo al riguardo solo il fatto acclarato che l'appellativo "di Frattamaggiore" effettivamente segue la denominazione dell'ospedale per testimoniane l'ente istitutore e per indicare il luogo di insistenza. Sono poi note le vicende relative alla denominazione dell'ospedale, denominazione documentata da antica epoca e sempre mantenuta. È altresì errata l'affermazione della corte di appello circa la non tutelabilità dell'interesse alla conservazione dell'originaria denominazione posto che il diritto al nome è tulelabile di per sè come valore giuridico assoluto e come diritto alla distinzione con poteri di uso esclusivo da parte del titolare, per il solo fatto della relativa legittima esistenza, indipendentemente dall'interesse sotteso alla sua conservazione. L'interesse alla tutela del nome è poi insito nell'interesse di evitare che la controparte rivendichi a sè il nome ingenerando confusione tra i due enti territoriali. Peraltro l'interesse alla tutela del nome è connaturato alla stessa esistenza e conservazione del nomo quale sintesi di valori politici, sociali e istituzionali di cui esso ricorrente è portatore nei confronti della comunità di riferimento. Infine la chiesta tutela non lede la pari dignità sociale degli altri comuni della ASL Napoli 3 che nessun pregiudizio ricevono dalla denominazione dell'ospedale.
Con il primo motivo del ricorso incidentale il Comune di Frattaminore denuncia violazione dell'art. 37 c.p.c. e R.D. 26 giugno 1924, n.1054, art. 27 deducendo che la controversia in esame non ha ad
oggetto il regolamento di confini tra i due Comuni in lite - rientrante nella giurisdizione del giudici;
amministrativo - ma l'accertamento dell'insistenza di un edificio nel territorio di un Comune o di un altro che è devoluto alla giurisdizione del g.o.. La Corte di appello, quindi, avrebbe dovuto conoscere in via autonoma e non in via incidentale la questione relativa al detto accertamento. Con il secondo motivo il ricorrente incidentale denuncia violazione dell'art. 7 c.c. sostenendo che la corte di appello ha errato nel ritenere che, essendo il presidio ospedaliero divenuto parte dell'organizzazione della ASL, la denominazione tipografica non sarebbe più necessaria. Al contrario, atteso che l'ospedale insiste sul proprio territorio usufruendo dei servizi erogati da esso Comune di Frattaminore, la domanda iniziale era volta a far cessare le intromissioni e le interferenze nell'esercizio della propria potestà di imperio da parte del Comune di Frattamaggiore. La domanda era limitata al mero accertamento della titolarità delle funzioni svolte da esso ricorrente incidentale per e attraverso il plesso ospedaliero e non già all'attribuzione di funzioni o attività nuove il cui riconoscimento spetta all'autorità amministrativa. L'apposizione della denominazione "di Frattaminore" a quella del presidio ospedaliero costituisce una delle manifestazioni di tale potestà di imperio - a prescindere dalla proprietà dell'edificio in cui sono svolte le attività sanitarie - per cui ha errato la corte di appello a non considerare che l'azione giudiziaria era stata esercitata da esso Comune al fine di vedersi riconoscere un diritto pubblico soggettivo ed un attributo essenziale della propria personalità. Le dette censure possono essere esaminate congiuntamente per la loro stretta connessione ed interdipendenza e per l'evidente nesso logico che le lega riguardando tutte, quale più quale meno e in via diretta o indiretta, le stesse problematiche e le stesse questioni sia pur prospettate sotto profili diversi e, in parte, contrapposti. Va innanzitutto osservato che il contrasto tra i Comuni ricorrenti riguarda, essenzialmente:
a) l'individuazione del luogo ove è ubicato l'Ospedale S. Giovanni di Dio, ossia se nell'ambito del territorio di Frattaminore o di quello di Frattamaggiore;

b) la denominazione di detto Ospedale, ossia se Ospedale S. Giovanni di Dio di Frattamaggiore o Ospedale di S. Giovanni di Dio di Frattaminore;

c) la titolarità delle molteplici funzioni pubbliche inerenti il complesse ospedaliere in questione.
Ciò posto va subito rilevato che sussiste il difetto di giurisdizione dell'a.g.o. su tutte le questioni prospettate dalle parti ed oggetto della controversia in esame: non sono infatti ravvisabili posizioni di diritti soggettivi (tutelabili innanzi al giudice ordinario ex art. 2907 c.c.) ma solo di interessi legittimi in quanto tutte le pretese azionate dai due Comuni ricorrenti appartengono alla sfera pubblica riguardano poteri autoritativi - e non paritetici e di diritto privato - di soggetti pubblici. In ordine alla questione della territorialità - di cui al punto sub a) ed oggetto del primo motivo del ricorso principale e del primo motivo del ricorso incidentale - va segnalato che la detta questione non ha natura autonoma (come implicitamente ed impropriamente ritenuto dai giudici del merito) ma solo strumentale e funzionale collegandosi alle pretese delle parti (concernenti vantati diritti in ordine al nome dell'ospedale ed all'esercizio di funzioni e servizi collegati al plesso ospedaliero) come mezzo al fine dell'accoglimento di tali pretese in quanto presupposto necessario per la fondatezza delle posizioni soggettive fatte valere in giudizio. Va inoltre precisato che la domanda in via autonoma di localizzazione di un presidio ospedaliero è inammissibile risolvendosi in una domanda giudiziaria di accertamento di un mero fatto e non di un diritto.
Va poi evidenziato che la questione di cui al punto sub b) - oggetto del terzo motivo del ricorso principale e del secondo motivo del ricorso incidentale - riguarda il nome di un ente pubblico e coinvolge il potere autoritativo di detto ente esercitabile esclusivamente dallo stesso nel proprio interesse ed attinente al diritto pubblico in senso ampio: di fronte all'esercizio di detto potere sono quindi ipotizzabili in capo a terzi solo posizioni di interesse legittimo tutelabili davanti al giudice amministrativo nei confronti del soggetto pubblico titolare del potere in questione. Nè rileva in questa sede che il potere in ordine al nome dell'Ospedale spetti ad un soggetto (nella specie ASL) diverso da quelli in lite posto che tale aspetto della questione attiene al merito (ossia alla titolarità del potere) mentre la giurisdizione si risolve in astratto in relazione alla qualificazione della situazione giuridica dedotta in giudizio che nel caso in esame - come rilevato - non è di diritto soggettivo.
Di conseguenza su tale punto è errata la sentenza impugnata che ha esaminato nel merito le contrapposte domande avanzate dalle parti ritenendo infondate le dette domande in ordine alle quali andava invece dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo. La pronuncia va sul punto cassata senza rinvio con dichiarazione al riguardo della giurisdizione del giudice amministrativo. Ancor più evidente è il difetto di giurisdizione del giudice ordinario - come correttamente affermato dal giudice di primo grado con pronuncia confermata dalla sentenza impugnata - in ordine alla questione di cui al punto sub c) (oggetto del secondo motivo del ricorso principale) che, come risulta con immediatezza dalla lettura degli atti processuali, si riferisce esclusivamente ad esercizi di poteri istituzionali e ad attività autoritativa (e non paritaria) o amministrativa di soggetti pubblici, ossia dei due Comuni ricorrenti. I poteri ed i servizi cui hanno fatto riferimento le parti riguardano: funzioni di stato civile;
polizia comunale;
servizi pubblici locali;
servizi vari (energia elettrica, gas, rifiuti, trasporti, fornitura di acqua viabilità, ecc.) erogati dal Comune;

funzioni amministrative di pertinenze dell'ente locale (es. polizia mortuaria);
attività di carattere amministrativo. Si tratta, come è palese, di poteri e funzioni nonché di servizi pubblici - da svolgere per e nell'Ospedale in questione - propri del Comune o del Sindaco quale ufficiale di Governo (non delegabile ad altri) attinenti al diritto pubblico ed alla potestà di imperio di un ente pubblico. Il compito di individuare il soggetto pubblico cui spetta la titolarità dell'esercizio delle indicate funzioni e dei precisati servizi non rientra di certo tra le attribuzioni del giudice ordinario ma appartiene alla competente autorità statale o territoriale i cui atti al riguardo potranno eventualmente essere impugnati dai soggetti interessati davanti al giudice amministrativo. Va pertanto confermato sul punto la statuizione di giudici del merito relativa alla dichiarazione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario sussistendo riguardo alla questione sub c) la giurisdizione del giudice amministrativo innanzi al quale le parti potranno riassumere il processo.
In definitiva - dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alle questioni di cui ai punti sub b) e c) - deriva logicamente l'assorbimento del primo motivo del ricorso principale e del primo motivo del ricorso incidentale che si riferiscono entrambi alla problematica relativa alla territorialità dell'Ospedale S. Giovani di Dio e che è stata prospettata dalle parti in via strumentale e funzionale rispetto alle questioni di cui ai suddetti punti che sfuggono alla giurisdizione del giudice ordinario.
Del pari assorbiti sono il terzo motivo del ricorso principale ed il secondo motivo del ricorso incidentale che riguardano - sotto diversi e contrastanti profili - la questione della denominazione dell'Ospedale S. Giovanni di Dio. Tali motivi - che presuppongono la giurisdizione del giudice ordinario - devono ritenersi superati e travolti dalla dichiarata giurisdizione del giudice amministrativo. Da quanto precede deriva che deve essere rigettato il secondo motivo del ricorso principale relativo al punto sub c) confermando al riguardo la sentenza impugnata con la dichiarazione della giurisdizione del giudice amministrativo (innanzi al quale le parti potranno riassumere il processo) in ordine alle questioni concernenti il suddetto punto sopra precisato.
Per la sussistenza di giusti motivi - in considerazione della natura delle questioni trattate nonché dell'esito complessivo della controversia - le spese dell'intero giudizio vanno compensate tra le parti.