Cass. civ., sez. IV lav., sentenza 03/11/2021, n. 31465

te Ud. 08/06/2021 SENTENZA PU sul ricorso 13851-2015 proposto da: SPITZ EISABETTA, elettivamente domiciliata in ROMA VIA VITTORIA COLONNA N. 40 presso lo studio degli Avvocati DAMIANO LIPANI, GIORGIO MAZZONE che la rappresentano e difendono;

- ricorrente -

2021 contro 2027 MINISTERO DEL'ECONOMIA E DELE FINANZE, in persona del Ministro pro tempore, AGENZIA DE DEMANIO in persona del Direttore pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'AVVOCATURA GENERALE DELO STATO presso i cui Uffici domiciliano in ROMA, ALLA VIA DEI PORTOGHESI n. 12;

- controricorrenti -

nonchè

contro

PRESIDENZA DE CONSIGLIO DEI MINISTRI, PRATO MAURIZIO;

- intimati -

avverso la sentenza n. 7672/2014 della CORTE D'APPELO di ROMA, depositata il 09/01/2015 R.G.N. 7097/2010;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 08/06/2021 dal Consigliere Dott. C M;
il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. S V' visto l'art. 23, comma 8 bis del D.L. 28 ottobre 2020 n. 137, convertito con modificazioni nella legge 18 dicembre 2020 n. 176, ha depositato conclusioni scritte. R. Gen. N. 13851/2015

FATTI DI CAUSA

1. La Corte d'appello di Roma respingeva l'impugnazione proposta da E S nei confronti del Ministero dell'Economia e delle Finanze e dell'Agenzia del demanio nonché di M P e della Presidenza del Consiglio dei Ministri e, per l'effetto, confermava la decisione del locale Tribunale che aveva respinto la domanda della S, intesa ad ottenere il rispristino dell'incarico originario di Direttore dell'Agenzia del demanio fino al completamento del biennio e la condanna del Ministero dell'Economia e delle Finanze in solido con l'Agenzia del demanio a corrisponderle la retribuzione tabellare, di posizione ed accessoria, ivi compresa la retribuzione di risultato pattuita e non erogata dal 13.8.2008, il tutto in misura pari ad euro 613.954,55. 2. La S era stata nominata Direttore dell'Agenzia del demanio con d.P.R. 13 aprile 2000, successivamente confermata con d.P.R. del 27 gennaio 2004 e da ultimo con d.P.R. del 13 febbraio 2007 per tre anni a decorre dal 28 gennaio 2007. Con nota del Ministro dell'Economia e delle Finanze del 5 giugno 2008 le era stato comunicato l'intendimento del Ministro di non procedere alla conferma dell'incarico ai sensi e per gli effetti dell'art. 19, comma 8, del d.lgs. n. 165 del 2001 esteso ai Direttori della Agenzie dall'art. 2, comma 160, del d.l. n. 262 del 2006 convertito in I. n. 286 del 286 (norma prevedente la cessazione ope legis dell'incarico decorsi novanta giorni dal voto di fiducia al Governo). Il provvedimento era stato impugnato innanzi al TAR nel 2008 ed il ricorso era stato respinto;
il successivo appello da parte della S innanzi al Consiglio di Stato alla data del ricorso per cassazione era ancora pendente. Era stato quindi depositato nel 2009 ricorso innanzi al giudice ordinario al fine di ottenere il riconoscimento di tutti gli emolumenti previsti dal contratto oltre che il risarcimento del danno biologico subito in ragione della cessazione anticipata.

2. Il Tribunale ordinario di Roma aveva respinto il ricorso disattendendo la prospettata questione di illegittimità costituzionale della norma posta dall'amministrazione a base della disposta cessazione.

3. La Corte territoriale confermava tale decisione.R. Gen. N. 13851/2015 Riteneva che l'incarico dirigenziale in questione presupponesse un rapporto fiduciario con l'autorità politica destinato, per legge, a decadere con il cambio dell'organo politico che aveva provveduto alla nomina. Considerava non conferenti i richiami dell'appellante alle pronunce della Corte costituzionale intervenute in materia di spoils system essendo le stesse intervenute con riferimento a norme prevedenti meccanismi di cessazione automatica ex lege e generalizzata degli incarichi, laddove nella specie si discuteva d'un incarico di vertice sotteso ad un rapporto fiduciario con l'organo politico.

4. Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso E S sulla base di due motivi cui il Ministero dell'Economia e l'Agenzia del demanio hanno replicato con tempestivo controricorso.

5. Il Collegio ha proceduto in camera di consiglio ai sensi dell'art. 23, comma 8 - bis d.l. n. 137 del 2020, convertito con I. n. 176 del 2020, in mancanza di richiesta di discussione orale.

6. Il Procuratore generale ha formulato le sue conclusioni motivate, ritualmente comunicate alle parti, insistendo per il rigetto del ricorso.

7. La S ha depositato memoria con contestuale nomina di nuovo difensore.

RAGIONI DELA DECISIONE

1. Con il primo motivo la ricorrente pone la questione di illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 160, del d.l. n. 262 del 2006 conv. nella I. n. 286 del 2006 per violazione degli artt. 3, 97 e 98 della Cost.Sostiene che la decadenza automatica prevista per una figura non apicale quale quella del Direttore dell'Agenzia si pone in contrasto con le citate norme costituzionali, specie alla luce delle pronunce del giudice delle leggi nn. 103 e 104 del 2007, nn. 161 e 351 del 2008, n. 9970 del 2012. Premesso che il divieto dello spoils system investe tutte le figure dirigenziali deputate non già a condividere l'indirizzo politico e amministrativo dell'Esecutivo, bensì a svolgere funzioni di amministrazione attiva, evidenzia che, nella specie, l'incarico conferitole aveva ad oggetto funzioni meramente tecnico-operative e non partecipava all'indiritto politico-amministrativo espresso dal Governo.R. Gen. N. 13851/2015 Rileva che l'Agenzia del demanio, trasformata in ente pubblico economico con il d.lgs. n. 173 del 2003, secondo lo statuto è sottoposta all'alta vigilanza del Ministero dell'economica e delle finanze che ne detta gli indirizzi. Il carattere meramente tecnico-gestionale dell'Agenzia - prosegue il ricorso - emerge dalle attività concretamente poste in essere, che riguardano, tra l'altro, la predisposizione, l'avvio e l'ultimazione del primo censimento dei beni immobili di proprietà dello Stato, la mappatura del patrimonio immobiliare, la ridefinizione dei processi di gestione dei beni immobili, la conduzione di piani strategici per la dismissione degli immobili non strategici. Sostiene che vi è una differenza tra il Direttore dell'Agenzia ed il Segretario Generale ed il Capo Dipartimento di un Ministero - per i quali è stato predisposto il meccanismo dello spoils system - condividendo solo i secondi con il Ministero l'indirizzo politico del Governo ed essendo il Direttore dell'Agenzia soggetto non solo al Ministro ma anche al Segretario Generale e/o Direttore di Dipartimento.

2. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia la violazione e/o falsa applicazione dell'art. 2, comma 160, del n. 262 del 2006 conv. nella I. n. 286 del 2006, dell'art. 19, comma 8, del d.lgs., n. 165 del 2001 nonché degli artt. 7 e ss. della I. n. 241 del 1990 in relazione all'art. 360, n. 3, cod. proc. civ. ed omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti in relazione all'art. 360, n. 5, cod. proc. civ.. .4 Censura la sentenza impugnata per aver negato la sindacabilità della revoca anticipata dall'incarico in applicazione di uno spoils system contrario agli orientamenti del giudice costituzionale sopra richiamato e per aver ritenuto sufficiente il richiamo alla previsione di legge senza alcuna specifica indicazione delle ragioni di tale revoca. Sostiene che l'Amministrazione ha comunque l'obbligo di motivare la determinazione di non confermare il dirigente precedentemente in carica e richiama, a sostegno di tale tesi, le sentenze n. 13 del 2007 e n. 161 del 2008 della Corte costituzionale. Rileva, altresì, la violazione dei principi del giusto procedimento.

3. I motivi, da trattare congiuntamente in ragione della loro intrinseca connessione, sono infondati.R. Gen. N. 13851/2015 4. Pregiudiziale è la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 160, del d.l. 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito con modificazioni, nella legge 24 novembre 2006, n. 286, nella parte in cui esso estende ai Direttori delle Agenzie fiscali, e segnatamente al Direttore dell'Agenzia del demanio, il regime di cessazione automatica dell'incarico conseguente al decorso di novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo previsto dall'art. 19, comma 8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).

4.1. Tale norma è stata già sottoposta di recente al vaglio della Corte Costituzionale riguardo all'incarico - poi revocato - di Direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli e in riferimento agli artt. 97 e 98 della Costituzione;
tuttavia, con ordinanza n. 280 del 2020 il Giudice delle leggi ha dichiarato la manifesta inammissibilità della questione come posta dal Tribunale remittente.

4.2. Sempre la Corte costituzionale, in plurime decisioni, ha affermato (sentenze n. 228 del 2011;
n. 224 del 2010;
n. 390 e n. 352 del 2008;
n. 104 e n. 103 del 2007) l'incompatibilità con l'art. 97 Cost. di meccanismi di decadenza automatica, o del tutto discrezionale, dovuta a cause estranee alle vicende del rapporto d'ufficio e sganciata da qualsiasi valutazione concernente i risultati conseguiti, qualora tali meccanismi siano riferiti non già al personale addetto ad uffici di diretta collaborazione con l'organo di governo (sentenza n. 304 del 2010) o a figure apicali, per le quali risulti decisiva la personale adesione agli orientamenti politici di chi le abbia nominate (sentenza n. 34 del 2010), bensì ai titolari di incarichi dirigenziali che comportino l'esercizio di funzioni amministrative di esecuzione dell'indirizzo politico (sentenza n. 124 del 2011), anche quando tali incarichi siano conferiti a soggetti esterni (sentenze n. 246 del 2011, n. 81 del 2010 e n. 161 del 2008). In applicazione di tali principi, è stata ripetutamente affermata, ad esempio, l'illegittimità costituzionale di norme regionali che prevedevano la decadenza automatica di figure quali i Direttori generali delle aziende sanitarie locali (sentenze n. 27 del 2014;
n. 152 del 2013;
n. 228 del 2011;
n. 104 del 2007), o anche di altri enti regionali (sentenza n. 34 del 2010), R. Gen. N. 13851/2015 considerato che essi costituiscono figure tecnico-professionali, incaricate non di collaborare direttamente al processo di formazione dell'indirizzo politico, ma di perseguire gli obiettivi definiti dagli atti di pianificazione e indirizzo degli organi di governo della Regione. Nel giudicare illegittima la decadenza automatica di tali figure apicali all'avvicendarsi degli organi politici, la Corte ha dato rilievo al fatto che le relative nomine richiedano il rispetto di specifici requisiti di professionalità, che le loro funzioni abbiano in prevalenza carattere tecnico- gestionale, e che i loro rapporti istituzionali con gli organi politici della Regione non siano diretti, bensì mediati da una molteplicità di livelli intermedi.