Cass. civ., SS.UU., sentenza 15/01/2021, n. 615

No.6 15-21 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI Oggetto Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: CIGS. Giurisdizione Responsabilità della PIETRO CURZIO - Primo Presidente - P.A. da comportamento e non da - Presidente di Sezione - ADELAIDE AMENDOLA provvedimento Ud. 01/12/2020 - CARLO DE CHIARA - Presidente di Sezione - PU R.G.N. 2775/2019 - Rel. Consigliere - AMELIA TORRICE Cean. 615 Rep. MAURO DI MZIO - Consigliere - Си ALBERTO GIUSTI - Consigliere - Cuve ANTONELLO COSENTINO - Consigliere - GUIDO MERCOLINO - Consigliere - FRANCESCO MIA CIRILLO - Consigliere - ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso 2775-2019 proposto da: SORGENTI S.R.L. IN LIQUIDAZIONE, in persona del Liquidatore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI GRACCHI 128, presso lo studio dell'avvocato S P, che la rappresenta e difende;

- ricorrente -

contro 456 20 0 2 MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso I'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
I.N.P.S. - ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA CESARE BECCARIA 29, presso l'Avvocatura Centrale dell'Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati MAURO SFERRAZZA, ANTONIETTA CORETTI, VINCENZO TRIOLO e VINCENZO STUMPO;

- controricorrenti -

avverso la sentenza n. 4038/2018 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 14/06/2018. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 01/12/2020 dal Consigliere AMELIA TORRICE;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale RITA SANLORENZO, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
uditi gli avvocati Paolo Pontecorvi per delega dell'avvocato Stefano Piras, Vincenzo Stumpo e Federica Vallone per l'Avvocatura Generale dello Stato. ها Fatti di causa 1. La società Sorgenti in liquidazione (incorporante per fusione della GAM Unipersonale srl e della Fonti del Tigullio Bognasco srl in liquidazione), aveva convenuto in giudizio innanzi al Tribunale di Roma il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e l'INPS - Istituto della Previdenza Sociale - per chiederne la condanna al risarcimento del danno conseguito alla condotta omissiva del Ministero rispetto alla richiesta di intervento della Cassa integrazione guadagni straordinaria (anche CIGS, di seguito) per crisi aziendale, presentata in data 25 febbraio 2002. L'attrice aveva quantificato il danno in € 3.985.217,00 e, in via subordinata, aveva domandato la condanna dell'INPS al rimborso delle retribuzioni anticipate da essa attrice e dalla GAM in relazione ai periodi di sospensione dell'attività lavorativa per i quali non era stato concesso il beneficio assistenziale.

2. Il Tribunale, respinta la domanda proposta nei confronti dell'Inps, aveva accolto la domanda proposta nei confronti del Ministero limitatamente alla voce di danno Ric. 2019 n. 02775 sez. SU - ud. 01-12-2020 -2- corrispondente alle retribuzioni interessate dalle istanze di ammissione al regime della CIGS, oltre accessori.

3. La Corte di Appello di Roma, adita in via principale dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e, in via incidentale dalla Sorgenti srl in liquidazione, ha accolto l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario, formulata dall'appellante principale, ha annullato la sentenza di primo grado e ha dichiarato la giurisdizione del Giudice Amministrativo, individuandolo nel TAR del Lazio.

4. Essa, ricostruiti gli istituti della cassa integrazione guadagni ordinaria e straordinaria, ha ritenuto che i provvedimenti autorizzativi o concessori di competenza, rispettivamente dell'Inps e del Ministero del Lavoro e delle politiche Sociali, si compendiano nell'esercizio di attività amministrativa discrezionale in quanto sono fondati non solo su valutazioni tecniche ma su scelte di natura politico-sociale correlate alla ponderazione dell'interesse pubblico che presiede al governo dell'economia, in tutti i suoi riflessi sociali, occupazionali e produttivi. Hen 5. Ha, quindi, affermato che rispetto a poteri di tal fatta la posizione del privato (datore di lavoro e lavoratore) è di interesse legittimo, con conseguente attribuzione della controversia relativa ai rapporti che traggono origine dal provvedimento autorizzatorio (o concessorio) alla giurisdizione del giudice amministrativo e che solo successivamente all'emanazione di siffatto provvedimento la posizione del datore di lavoro assume la consistenza di diritto soggettivo all'erogazione del trattamento ed al rimborso delle spese anticipate ai lavoratori, con conseguente attribuzione della relativa controversia alla cognizione del giudice ordinario.

6. La Corte territoriale, rilevato che nel caso di specie non era stato adottato alcun provvedimento di ammissione alla CIGS, ha qualificato la posizione della società come di interesse legittimo;
ha ritenuto irrilevanti, ai fini di tale qualificazione, le circostanze di fatto dedotte dalla società concernenti le vicende fattuali che avevano preceduto la la domanda di ammissione alla CIGS e la inerzia tenuta dal Ministero nei confronti delle istanze della stessa società;
ha ritenuto, al riguardo, che quest'ultima avrebbe dovuto esperire la procedura disciplinata dall'art. 2 della I. n. 205 del 2000 avverso il silenzio serbato dall'Amministrazione.

7. Escluso, poi, che il riparto di giurisdizione possa fondarsi sul criterio della materia o, meglio, dei "blocchi di materia", la Corte territoriale ha affermato che il risarcimento del danno non costituisce una "materia" ma uno strumento di tutela ulteriore, attribuito al giudice amministrativo per rendere piena ed effettiva la tutela dell'interesse legittimo. Ric. 2019 n. 02775 sez. SU ud. 01-12-2020 -3- 8. Avverso questa sentenza la società Sorgenti s.r.l. in liquidazione ha proposto ricorso per cassazione affidato a due motivi, illustrati da successiva memoria, cui hanno resistito con controricorso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e l'INPS. Motivi della decisione Sintesi dei motivi 9. La ricorrente denuncia, ai sensi dell'art. 360 c. 1 n. 1 cod. proc. civ., violazione dei principi in materia di giurisdizione (primo motivo) e, ai sensi dell'art. 360 c. 1 n. 5 cod. proc. civ., omesso esame di un fatto decisivo del giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti (secondo motivo). 10. Addebita alla Corte territoriale di avere errato nel qualificare la posizione di essa ricorrente come di interesse legittimo sul rilievo che non era intervenuto il provvedimento di ammissione alla CIGS;
evidenzia di non avere inteso affatto lei contestare la discrezionalità dell'atto con il quale la P.A. autorizza la CIGS, ma la condotta tenuta dal Ministero dal momento della sua partecipazione agli incontri propedeutici alla concessione della prima richiesta di mobilità fino alla seconda domanda di licenziamento collettivo e, in particolare, il comportamento del Ministero, rimasto inerte rispetto alla richiesta di ammissione alla CIGS nonostante avesse sollecitato, nel corso della procedura di mobilità, l'attivazione del procedimento per la richiesta di intervento della CIGS, e avesse assicurato che questa sarebbe stata concessa;
asserisce che il Ministero, omettendo di pronunciarsi sulla domanda di ammissione alla CIGS, aveva violato il principio del neminem ledere in quanto aveva tenuto una condotta non conforme agli obblighi di correttezza e buona fede;
sostiene che la domanda risarcitoria, per essere stata fondata sulla violazione dei predetti principi, doveva essere conosciuta dal giudice ordinario e non dal giudice amministrativo (primo motivo);
imputa alla Corte territoriale di non avere affrontato il problema dell'inerzia del Ministero e di avere, invece, fatto riferimento alla mancata attivazione da parte di essa società della procedura prevista dall'art. 2 della legge n. 205 del 2000 (secondo motivo). Esame dei motivi 11. I motivi del ricorso, da esaminarsi congiuntamente in ragione della intima connessione che avvince le censure, devono essere accolti. 12. Tra le parti è indiscusso che (ricorso per cassazione, pgg. 4-6, "IL FATTO ANTECEDENTE", controricorso Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, pgg 2-3) a Ric. 2019 n. 02775 sez. SU ud. 01-12-2020 -4- fondamento della domanda risarcitoria proposta con l'atto di citazione introduttivo del giudizio di primo grado, l'odierna ricorrente, aveva dedotto che era proprietaria di stabilimenti di captazione e di imbottigliamento delle acque minerali in diverse Regioni e che a causa di un periodo di crisi economica, aveva avviato distinte procedure di mobilità per licenziare tutto il personale e cessare l'attività;
il Ministero e le Regioni Lazio e Liguria avevano partecipato agli incontri propedeutici alla mobilità e avevano pressato essa società perché revocasse i licenziamenti e proponesse domanda di intervento della CIGS;
a fronte di siffatte sollecitazioni e delle rassicurazioni ricevute, essa società l'11 febbraio 2002 aveva sottoscritto un accordo sindacale, che aveva previsto il collocamento in CIGS tutti i dipendenti dello stabilimento Appia e la confluenza di tutte le attività da mantenere in una nuova società (essa ricorrente era stata posta in liquidazione in data antecedente la stipula dell'accordo sindacale a causa delle forti perdite economiche maturate negli esercizi 1999 e 2000, che avevano reso necessaria la liquidazione e la procedura di mobilità);
in adempimento dell'accordo sindacale essa ricorrente aveva revocato i licenziamenti, aveva costituito la società GAM srl Unipersonale (interamente partecipata e diretta e alla quale l'azienda era stata data in affitto), aveva ricercato nuovi partners commerciali e aveva presentato l'istanza di intervento della CIGS;
il Ministero del Lavoro era rimasto inerte e non aveva dato alcun riscontro, né positivo né negativo, alle richieste di