Cass. civ., SS.UU., sentenza 24/09/2010, n. 20164

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. C V - Primo Presidente -
Dott. V P - Presidente di sezione -
Dott. E A - Presidente di sezione -
Dott. T R M - Presidente di sezione -
Dott. G U - Consigliere -
Dott. S S - Consigliere -
Dott. F F - Consigliere -
Dott. C F - Consigliere -
Dott. D C V - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
M DL LRO, DELLA SALUTE E DELLE POLITICHE SOCIALI, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
MAGLIOLA ANTONIO & FIGLI S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA CRESCENZIO 91, presso lo studio dell'avvocato L C, rappresentata e difesa dall'avvocato L S V, per delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

contro
I.N.P.S. - ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DELLA FREZZA 17, presso l'Ufficio legale dell'Istituto stesso, rappresentato e difeso dagli avvocati RICCIO ALESSANDRO, VALENTE NICOLA, PREDEN SERGIO, per delega in calce alla copia notificata del ricorso;

- resistente con procura -
e sul ricorso n. 20586/2009 proposto da:
M DL LRO, DELLA SALUTE E DELLE POLITICHE SOCIALI, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 22, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
I.N.A.I.L. - ISTITUTO NAZIONALE PER L'ASSICURAZIONE

CONTRO

GLI INFORTUNI SUL LRO, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA IV NOVEMBRE 144, presso lo studio degli avvocati ROMEO LUCIANA, LA PECCERELLA LUIGI, che lo rappresentano e difendono, per delega in calce al controricorso;

MAGLIOLA ANTONIO & FIGLI S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA CRESCENZIO 91, presso lo studio dell'avvocato L C, rappresentata e difesa dall'avvocato L S V, per delega a margine del controricorso;

- controricorrenti -

e contro
CARLINO ANTONIETTA, #BORRO ANDREA, FURLAN MASSIMO, CALZA PAOLO, BOSSI PIER NICOLA, CELORIA MASSIMO, FALBO DOMENICO, CAMANDONA MARIO, GIOBELLINA PIER G. PAOLO, MICHELATTI SEVERINO, PETTENELLO OSVALDO, GARBI GIUSEPPE, FODARELLA ANTONIETTA, AMBROGIO PIETRO, TANCINI PAOLO, CAPATO DAVIDE, COGLIANI NICOLINO, GOTTARDO ROBERTO, BARONE CARMINE, PAOLETTI MICHELE, CALDERARO EMILIO, CHERUBIN SERGIO, SALUTE FRANCESCO, ZAIA DAVIDE, SIVIERO GIANCARLO, CONTRINO ROSARIO, TRUBIA ANTONINO, GODUTI CARMINE, SCARANO VINCENZO, SELLONE SERGIO, CAVIGLIA ROBERTO, ROBBIANO PIER CARLO, VINETTI ROSA, BORGATO MAURO, PIZZO RENZO, ZAMPA LUIGI, BELLI ILENA, DE NAPOLI MARCO, CARLINO GIOVANNA, POZZO MARIA LETIZIA, FALLETTI INNOCENTINA, GUIDA SOFIA, PAGLIARIN PAOLO, ZAMPIERI LUIGINO ANTONIO#, I.N.P.S.;

- intimati -

avverso le decisione nn. 3057/2008 e 3058/2008 entrambe del CONSIGLIO DI STATO depositate il 19/06/2008;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 06/07/2010 dal Consigliere Dott. D C V;

uditi gli avvocati C C dell'Avvocatura Generale dello Stato, L S V, L R;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. I D, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso (A.G.O.). SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso notificato il 3 agosto 2001 la s.p.a. M A e figli, in persona del legale rappresentante, ha chiesto al TAR del Lazio l'annullamento dell'atto di indirizzo n. 456 in data 7 marzo 2001 del Ministero del lavoro e della previdenza sociale avente ad oggetto il riconoscimento dei benefici previdenziali dovuti all'esposizione all'amianto dei lavoratori dipendenti della società. La ricorrente ha dedotto l'illegittimità dell'atto di indirizzo, da considerare direttamente pregiudizievole per l'attività aziendale, per non essere stata messa in condizione di partecipare al relativo iter di formazione. Ha dedotto altresì l'incompetenza del Ministero - trattandosi di determinazioni di competenza dell'INAIL, ai sensi della L. n. 257 del 1992, art. 13, commi 7 e 8, che affida all'Istituto la verifica tecnica dell'esposizione all'amianto - nonché l'arbitrarietà delle determinazioni contenute nell'atto, atteso che sarebbe stato necessario, in particolare, commisurare i benefici previdenziali all'entità concreta del rischio derivante dall'esposizione.
Il Ministero del lavoro si è costituito dinanzi al TAR eccependo in primo luogo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che la fattispecie astrattamente considerata dal citato art. 13 configura un diritto soggettivo perfetto di natura previdenziale, relativamente al quale è competente il giudice ordinario. Nello stesso giudizio si sono costituiti l'INAIL ed alcuni lavoratori dipendenti della società eccependo anche essi il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Il TAR del Lazo ha accolto tale eccezione con sentenza n. 4010 del 2002 che peraltro è stata riformata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 3058/08 che, decidendo sul gravame proposto dalla società, ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo. Ha osservato in particolare il Consiglio di Stato che l'atto impugnato, benché qualificato come "di indirizzo" riguarda una specifica impresa e contiene accertamenti precisi circa l'esposizione all'amianto dei suoi dipendenti, con indicazione del periodo di esposizione, dei reparti di lavorazione e delle figure professionali degli addetti a tali lavorazioni;
si tratta pertanto di un atto specifico che, nel colmare il precetto incompleto recato dalla norma primaria, fissa i criteri per la valutazione del presupposto dato dall'esposizione all'amianto;
tale atto non può essere utilizzato direttamente come unico elemento di prova dell'esposizione qualificata all'amianto, il cui accertamento compete all'INAIL, e non è idoneo ad incidere sulla posizione dei singoli lavoratori ma su quella dell'impresa, che deve essere qualificata di interesse legittimo. Il Consiglio di Stato ha osservato inoltre che la contestazione della società ha come oggetto principale la legittimità della statuizione amministrativa asseritamente lesiva, per cui non è utilmente invocabile il potere di disapplicazione spettante, in via incidentale, al giudice ordinario ai sensi dell'art. 5 della legge sull'abolizione del contenzioso amministrativo del 1865.
Avverso la sentenza del Consiglio di Stato il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali ha proposto ricorso, ai sensi dell'art. 360 c.p.c., n. 1, col quale ha chiesto alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione di affermare la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario sulla base di argomentazioni che possono essere sintetizzate nei termini che seguono:
a) l'atto di indirizzo de quo ha come destinatari esclusivi gli enti previdenziali ed è finalizzato a disciplinare i loro poteri certificativi in materia di esposizione all'amianto. Esso non si rivolge alle imprese a nulla rilevando in proposito la tesi della asserita situazione di svantaggio che ad esse deriverebbe