Cass. civ., SS.UU., ordinanza 12/10/2022, n. 29906

gliere - ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 23749-2020 proposto da: S GEPPE, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

CICERONE

44, presso lo studio dell'avvocato G C, rappresentato e difeso dall'avvocato M R;
-ricorrente - TSA - TRASIMENO SERVIZI AMBIENTALI S.P.A., in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA Sez. U–RG 23749/2020 camera di consiglio13.9.2022

CICERONE

44, presso lo studio dell'avvocato G C, rappresentata e difesa dall'avvocato R B;
-ricorrente successivo -

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA A.

BAIAMONTI

25;
-controricorrente - nonchè

contro

PROCURATORE REGIONALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE DEI CONTI PER L'UMBRIA;
-intimato - avverso la sentenza n. 28/2020 della CORTE DEI CONTI - I SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D'APPELLO - ROMA, depositata il 03/02/2020. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 13/09/2022 dal Consigliere M F.

FATTI DI CAUSA

1. —La Sezione giurisdizionale regionale per l’Umbria della Corte dei conti ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice contabile, in favore del giudice ordinario, con riguardo a una vicenda che aveva preso le mosse dall’affidamento, da parte di 24 comuni umbri, del servizio di gestione integrata dei rifiuti ad alcuni operatori economici riunitiin un raggruppamento temporaneo di imprese . Il Giudice di primo grado ha escluso la giurisdizionedella Corte dei Conti ritenendo che il giudizio avesse ad oggetto una pretesa meramente privatistica, fondata sulla prospettazione di un inadempimento contrattuale, visto che si faceva questione Sez. U–RG 23749/2020 camera di consiglio13.9.2022 dell’emissione di fatture per servizi di trattamento dei rifiuti che non erano statieffettuati. 2. ― In sede di gravame la prima sezione giurisdizionale centrale d’appello dellaCorte dei Conti ha riformato la pronuncia di primo grado dichiarando la giurisdizione del giudice contabile. E’ stato ritenuto , in sintesi,che quel che rilevava, ai fini del radicamento della giurisdizione della Corte dei conti, era rappresentato dall’evento dannoso verificatosi a carico di una pubblica Amministrazione: non già dalla natura, pubblica o privata, del soggettoche aveva posto in essere la condotta produttiva del danno. Il Giudice di appello ha precisato che il titolo di responsabilità per il quale i convenuti erano stati citati in giudizio era rappresentato dalla scorretta gestione del servizio pubblico locale,per legge intestato agli enti locali e da questi affidato alle società Gesenu s.p.a. e T.S.A.– Trasimeno Servizi Aziendalis.p.a.. Nel provvedimento è stato osservato che la gestione dei rifiuti costituisce attività di pubblico interesse e che l’affidamento a persona giuridica privata di un servizio pubblicopostula che le prestazioni che l’Amministrazione intende realizzare tramite il privato siano volte a realizzare obiettivi inerenti a una funzione pubblica, con conseguente sussistenza del rapporto di servizio ai fini dell’assoggettamento dei relativi profili di responsabilità alla giurisdizione della Corte dei Conti. 3. —La sentenza della detta Corte, pubblicata il 3 febbraio 2020, è stata impugnata per cassazione da Giuseppe S, che aveva ricoperto diversi ruoli all’interno delle due società e che era stato amministratore unico di Gest s.r.l.: società che, si dedu ce, venne costituita dalle società riunite nel raggruppamento temporaneo di imprese cui era stato affidato originariamente il servizio e che in un secondo momentoebbe a ricevere, in via esclusiv a, l’incarico relativo all’attività di smaltimento;
il ricorso di S è articolato in tre motivi. Unsecondo ricorso per cassazione, da considerarsi incidentale, e fondato su quattro motivi, è stato proposto da T.S.A. Ad entrambi i Sez. U–RG 23749/2020 camera di consiglio13.9.2022 ricorsi resiste con controricorso il Procuratore Generale presso la Corte dei conti. Sono state depositate memorie da parte di S e di T.S.A..

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. —Il primo motivo del ricorso principale denuncia la violazione e falsa applicazione dei principi attinenti alla giurisdizione ex artt. 103 e 111 Cost.e degli artt. 360 e 362 c.p.c., in relazione all’art. 13 r.d. n. 1214/1934, all’art. 1, comma 4, l. n. 20/1994 e all’art. 12 d.lgs. n. 115/2016. Dopo aver premesso che la responsabilità amministrativa ha natura strettamente personale, onde la verifica della sussistenza del rapporto di servizio deve essere necessariamente compiuta avendo riguardo alla specifica posizione di ogni singolo convenuto, il ricorrente deduce che la gravata sentenza avrebbe completamente travisato il petitum sostanziale ricavabile dall’atto di citazione che, dichiaratamente, risultava finalizzato ad ottenere il risarcimento del danno derivante da «gravissime violazioni delle prescrizioni contrattuali». Si rileva, infatti, che la giurisdizione contabile non sussiste nell’ipotesi in cui il pregiudizio lamentato risulti essere conseguenza di comportamenti del privato che assuma la veste di controparte contrattuale dell’Amministrazione. Si aggiunge che il rapporto di servizio idoneo a fondare la giurisdizione del giudice contabile può essere configuratosolo in capo alla società, non anche personalmente in capo ai soggetti― organi dipendenti, ― della società stessa, la quale èdotata di autonoma personalità giuridica. Si rileva, in proposito, che il criterio di collegamento estrinseco dato dal rapporto di servizio tra società privata ed ente danneggiato consentirebbe di convenire in giudizio la società in quanto tale, non gli amministratori e dipendentiche per essa abbiano agito. Col secondo mezzo Sdeduce, ancora, la violazione e falsa applicazione dei principi attinenti alla giurisdizioneex artt. 103 e 111 Cost. e degli artt. 360 e 362 c.p.c., in relazione all’art. 13 r.d. n. Sez. U–RG 23749/2020 camera di consiglio13.9.2022 1214/1934, all’art. 1, comma 4, l. n. 20/1994 e all’art. 12 d.lgs. n. 115/2016. Si lamenta che la sentenza di appello abbia erroneamente ritenuto sussistente il rapporto di servizio, condizione essenziale per il radicamento della giurisdizione dellaCorte dei conti, in capo alle società Gesenu e TSA, considerate affidatarie del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti;
si deduce che il servizio era stato attribuito invece a Gest s.r.l.: società creata ad hoc da parte dell’associazione temporanea di imprese aggiudicatarie, cui avevano aderito le due società sopra indicate. Il ricorrente rileva, quindi, che nessun rapporto diretto era mai intervenuto tra i Comuni che avevano commissionato il servizio e le società Gesenu e T.S.A..Osserva di non aver rivestito la qualitàdi amministratore di queste ultime e di non aver svolto ruoli operativi per contodi Gest. Ne desume l’insussistenza di un rapporto di servizio atto a fondare, nei propri riguardi,la giurisdizione contabile. Il terzo mezzo del ricorso principale è rubricato come i precedenti e reca, in più, la titolazione di una censura di contraddittorietà, falsità o insufficienza della motivazione. La complessa doglianza investe l’affermazione, contenuta nella sentenza impugnata, per cui l’allegazione di una fattispecie oggettivamente riconducibile allo schema del rapporto di servizio del suo preteso autore è condizione necessaria e sufficiente per incardinare il giudizio avanti alla Corte dei conti, mentre afferisce al merito ogni problema relativo alla effettiva esistenza dello stesso, come anche del rapportodi servizio del suo preteso autore. Si contesta che l’accertamento in questione inerisca ai limiti interni della giurisdizione, insuscettibili di essere fatti valere avanti a questa Corte: si rileva, infatti, che il rapporto di servizio, essenziale per ilradicamento della giurisdizione contabile, po ssa configurarsi « solo in capo al la società quale persona giuridica dotata di autonomia che, secondo le regole di diritto comune, costituisceil centro di imputazione di interessi derivanti da tutte le attività svolte, compresi quelli concernenti la responsabilità risarcitoria contabile». In altri termini, la mera Sez. U–RG 23749/2020 camera di consiglio13.9.2022 allegazione del danno erariale non costituirebbe condizione sufficiente per giustificare l’evocazione in giudizio di soggetti diversi dalla nominata società. Il primo motivo di ricorso di T.S.A. denunciala violazione e falsa applicazione dei principi attinenti alla giurisdizioneex artt. 103 e 111 Cost. e degli artt. 360 e 362 c.p.c., in relazione all’art. 13 r.d. n. 1214/1934, all’art. 1, comma 4, l. n. 20/1994, oltre che l’omessa ed errata motivazione su di un punto decisivo in ordine alla giurisdizione. Si lamenta che la sentenza di appello non abbia correttamente esaminato l’eccezione sollevata da essa T.S.A. in merito all’inammissibilità dell’appello nei suoi riguardi per intervenuto passaggio in giudicato della sentenza di primo grado nel capo in cui quest’ultima aveva espressamente escluso il rapporto di servizio in capo alla convenuta. La ricorrente aveva dedotto, in primo grado, che nella citazione non era stato prospettato alcun collegamento funzionale atto ad individuare l’inserimento della società nel plesso organizzativo di un’Amministrazione concedente od affidataria;
con l’atto di appello il Procuratore regionale aveva sostenuto che il petitum ricavabile della citazione di primo grado non era incentrato su di una fattispecie di mero inadempimento contrattuale, ma sulla ben divers a ipotesi di danno scaturente dal non corretto svolgimento del servizio pubblico da parte di tutti i convenuti, asseritamente considerati soggetti legati alle Amministrazioni concedenti da un rapporto di servizio. In tal modo, secondo T.S.A.,si era procedu to alla modifica , in appello , della pretesa originaria. Il secondo motivo del ricorso incidentale oppone sempre la violazione e falsa applicazione dei principi attinenti alla giurisdizioneex artt. 103 e 111 Cost. e degli artt. 360 e 362 c.p.c., in relazione all’art. 13 r.d. n. 1214/1934, all’art. 1, comma 4, l. n. 20/1994. Il mezzo di censura è sovrapponibile al secondo motivo del ricorso di S, vertendo sulrilievo per cui il servizio era stato affidato esclusivamente Sez. U–RG 23749/2020 camera di consiglio13.9.2022 a Gest s.r.l.. Col terzo motivo del ricorso T.S.A. reca una rubrica identica a quello che precede ed è incentratosulla valorizzazione della domanda attrice, imperniata su violazioni di prescrizioni contrattuali atte ad escludere profili di responsabilità contabile. Il quarto motivo del secondo ricorso denuncia, oltre alla violazione e falsa applicazione dei principi attinenti alla giurisdizioneex artt. 103 e 111 Cost. e degli artt. 360 e 362 c.p.c., in relazione all’art. 13 r.d. n. 1214/1934, all’art. 1, comma 4, l. n. 20/1994 e all’art. 12 d.lgs. n. 115/2016, la contraddittorietà, falsità o insufficienza della motivazione. Il mezzo di censura contiene le stesse deduzioni svolte nel terzo motivo del ricorso principale. 2. ― I due ricorsi non sono fondati. 2.1. ― Non merita anzitutto condivisione quanto affermato, nel primo motivo del ricorso principale e nel terzo di quello incidentale, a proposito della non riconducibilità della materia oggetto del giudizio alla giurisdizione del giudice contabile. In base alla giurisprudenza di questa Corte, in tema di azione di responsabilità per danno erariale, sussisteinfatti il rapporto di servizio, costituente il presupposto per l'attribuzione della controversia alla giurisdizione alla Corte dei conti, allorché un ente privato esterno all'Amministrazione venga incaricato di svolgere, nell'interesse e con le risorse di quest'ultima, un'attività o un servizio pubblico in sua vece, inserendosi in tal modo nell'apparato organizzativo della p.A, mentre è irrilevante il titolo in base al quale la gestione è svolta, che può consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, in una concessione amministrativa, in un contratto e perfino mancare del tutto, potendo il relativo rapporto modellarsi secondo gli schemi generali previsti e disciplinati dalla legge,ovvero discostarsene in tutto o in parte (Cass. Sez. U. 30 agosto 2019, n. 21871 , proprio con riferimento a un’attività di raccolta dei rifiuti solidi urbani, in base ad un Sez. U–RG 23749/2020 camera di consiglio13.9.2022 contratto di natura privatistica, in vicenda che vedeva oltretutto coinvolta una delle società nei cui confronti è stato introdotto il presente giudizio;
per una enunciazione del principio, cfr. pure Cass. 14 settembre 2020, n. 19086, in motivazione, nonché Cass. 20 ottobre 2020, n. 22810, Cass. Sez. U. 30 ottobre 2020, n. 24108, e Cass. Sez. U. 15 marzo 2022, n. 8336, non massimate in CED;
da ultimo, in senso conformealla pronuncia del 2019, Cass. Sez. U. 30 giugno 2022, n. 20902). Tanto vale a fondare la giurisdizione della Corte dei conti in tema di responsabilità contabile con riguardo alle società che il Procuratore contabile, attore in giudizio, ha indicato come incaricate del servizio pubblico di gestione integrata dei rifiuti: giurisdizione che si estende alle persone fisiche, legate da un rapporto organico con le medesimesocietà, di cui si debba accertare il diretto coinvolgimento nella illegittima percezione delle somme corrisposte dai Comuni committenti per trattamenti di rifiuti contrattualmente previsti e mai effettuati. Se, infatti, la società beneficiaria del pagamentoconcorre alla realizzazione del programma dell’Amministrazione, instaurando con questa un rapporto di servizio, la responsabilità amministrativa attinge anche coloro che intrattengano con la società un rapporto organico (Cass. Sez. U. 9 gennaio 2013, n. 295;
sul rilievo che assume, ai fini della soggezione alla giurisdizione contabile, il rapporto organico che si instaura tra glienti estranei alla p.A. e quanti debbano rispondere della distrazione delle risorse pubbliche dalle finalità cui queste sono destinate: Cass. Sez. U. 31 luglio 2017, n. 18991;
Cass. 14 settembre 2020, n. 19086, cit.;
Cass.Sez. U. 17 maggio 2022, n. 15893 ). 2.2. ― I rilievi svo lti dal ricorrente S nel secondo e nel terzo motivo e quelli, coincidenti, che si trovano espressi nel secondo e nel quarto mezzo del ricorso di T.S.A.vanno poi disattesi. Essi si fondano sull’asserita estraneità di T.S.A. (e quindi di S, che ne era amministratore) al servizio di raccolta e smaltimento che ― si assume ― venne affidato alla società Gest. Sez. U–RG 23749/2020 camera di consiglio13.9.2022 Ebbene, a prescindere dal fatto che lo stesso ricorrente S adduce (pag. 6 del relativo ricorso) di aver ricoperto la carica di amministratore unico di quest’ultima società (e tanto varrebbe a radicare la giurisdizione nei suoi confronti ove pure trovasse conferma quanto da lui stesso prospettato in ordine all’affidamento del servizio alla sola Gest), va osservato quanto segue: a d incardinare la giurisdizione della Corte dei conti è necessaria e sufficiente l'allegazione di una fattispecie oggettivamente riconducibile allo schema del rapporto d'impiego o di servizio del preteso autore del danno erariale, afferendo al merito ogni problema attinente alla sua effettiva esistenza (Cass. Sez. U. 7 giugno 2012, n. 9188;
cfr. pure, più di recente: Cass. Sez. U.22 settembre 2017, n. 22081, non massimata in CED;
Cass. Sez. U. 19 gennaio 2018, n. 1409, non massimata in CED;
Cass. Sez. U. 5 dicembre 2019, n. 31755, in motivazione);
in tal senso, è stato reputato inammissibile il ricorso per regolamento (nella specie: preventivo) di giurisdizione proposto in relazione ad un giudizio per responsabilità contabile pendente dinanzi alla Corte dei conti, ove con esso si deduca l'inesistenza del rapporto di servizio;
tale deduzione, infatti, attiene ad una questione di proponibilità dell'azione di responsabilità davanti al giudice contabile e, quindi, concerne i limiti interni della sua giurisdizione e non una questione di giurisdizione, configurabile in relazione ai soli limiti esterni delle attribuzioni giurisdizionali della Corte dei conti(Cass. Sez. U. 31 gennaio 2008, n. 2283). Orbene, si legge nella sentenza impugnata che nell’atto di citazione introduttivo del giudizio Gesenu e T.S.A. furono indicate come i soggetti gestori del servizio: tanto basta, in base al richiamato principio, a configurare la giurisdizione contabile, essendo devoluto alla Corte dei conti, quale giudice del merito, l’accertamento circa la reale esistenza del rapporto in questione (o meglio: circa l’esclusivariconducibilità di esso a Gest, come dedotto dagli odierni ricorrenti, o anche a Gesenue T.S.A., come sostenuto, invece,dal Procuratore contabile). Sez. U–RG 23749/2020 camera di consiglio13.9.2022 2.3. ― Va infine respinto anche il primo motivo del ricorso incidentale. In premessa, è anzitutto da escludere che il mancato esame dell’eccezione di inammissibilità dell’appello proposta da T.S.A. giustifichi la cassazione della pronuncia: come è noto, il mancato esame, da parte del giudice del merito, di una questione puramente processuale non può dar luogo ad omissione di pronuncia, configurandosi quest'ultima nella sola ipotesi di mancato esame di domande o eccezioni di merito (Cass. 10 novembre 2015, n. 22952;
Cass. 12 gennaio 2016, n. 321;
Cass. 14 marzo 2018, n. 6174).Per il resto, è sufficiente osservare che la domanda svoltain primo grado era in sé idonea a fondare la giurisdizione del giudice contabile , basandosi (cfr. sempre pag. 11 della sentenzaimpugnata) sulla frode perpetrata in danno degli enti locali da parte dei soggettigestori di un servizio di pubblico interesse quale quello di gestione integrata dei rifiuti. Poiché tale prospettazione è coerente con quell’affidamento del servizio che rileva ai fini del riconoscimento della giurisdizione della Corte dei conti ― secondo quanto sopra detto, trattando nel primo motivo del ricorso principale e del terzo del ricorso incidentale ― , le deduzioni svolte in appello dal Procuratore regionale della detta Corte , quale che fosse il loro preciso contenuto, n on hanno potuto di certo determinare un radicamento diuna giurisdizione prima insussistente. Se questa doveva ravvisarsi prima, in ragione dell’articolazione della domanda svolta in primo grado, i rilievi svoltiin sede di gravamedal detto Procuratore non possono avere avuto l’effetto che gli annette T.S.A.. 3. ― Al rigetto dei due ricorsi non segue pronuncia sulle spese, e ciò in considerazione del fatto che il Procuratore regionale della Corte dei conti, così come non può sostenere l’onere delle spese processuali nel caso di sua soccombenza, al pari di ogni altro ufficio del pubblico ministero, non può essere destinatario di una pronuncia attributiva della rifusione delle spese quando, come nella specie, soccombenti risultino i Sez. U–RG 23749/2020 camera di consiglio13.9.2022 suoi contraddittori.