Cass. civ., SS.UU., ordinanza 30/08/2022, n. 25505

iato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 14245/2021 R.G. proposto da AMADORI EDDA, rappresentatae difesa da gli Avv. V L e Cri- stina Della Valle, con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultima in Roma, via Merulana, n. 234;
–ricorrente –

contro

COMUNE DI BUDONI, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. L P, con domicilio in Roma, piazza Cavour, presso la Cancelleria civile dellaCorte di cassazione;
–controricorrente – e REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA, AMADORI ALBERTO e LUNA ROSSA S.R.L.;
–intimati – avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. 1276/21, depositata il 12 feb- braio 2021. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 5 aprile 2022 dal Consigliere G M.

FATTI DI CAUSA

1. E A, proprietaria di un fondo sito in Budoni (SS), incluso in zona F dello strumento urbanistico generale, destinata ad insediamenti turi- stici a nuclei sparsi, propose ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, chiedendo a) l'annullamento della deliberazione del Consiglio comunale n. 4 del 16 aprile 2015(nonché di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale), nella parte in cui, a seguito della verifica della capacità insediativa della costa, effettuata ai sensi dell'art. 6 della legge regionale 25 novembre 2004, n. 8, aveva escluso la lottizzazione denominata"Luna Rossa" dal novero di quelle fatte salvedai divieti regionali sopravvenuti, b) la dichia- razione della validità e dell'efficacia della convenzione stipulata con il Comune il 29 luglio 2004 e c)la condanna del Comune al risarcimento dei danni ca- gionati dall'illegittimità dei provvedimenti impugnati e dall'inadempimento della convenzione, con d) la dichiarazione d'illegittimità del silenzio serbato dal Comune in ordine all'istanza di accesso agli atti presentata da essa ricor- rente. Si costituirono il Comune e la Regione Sardegna, ed eccepirono la tardi- vità della domanda e la carenza d'interesse all'impugnazione, chiedendo il rigetto del ricorso anche nel merito.

1.1. Con sentenza del 24 maggio 2018, il Tar dichiarò cessata la materia del contendere in ordine all'istanza di accesso agli atti e rigettò le altre do- mande.

2. L'appello interposto dalla Amadori è stato rigettato dal Consiglio di Statocon sentenza del 12 febbraio 2021.Premesso che la sentenza di primo grado era rimasta incensurata nella parte in cui aveva dichiarato cessatala materia del contendere in ordine all'i- stanza di accesso agli atti, il Giudice amministrativo ha ritenuto irricevibili i motivi aggiunti proposti in appello, in quanto fondati su documenti anteriori alla delibera impugnata ed acquisiti con istanze di accesso presentate soltanto nel corso del giudizio di appello, rilevando comunque che tali censure dove- vano considerarsi assorbite dalla tardività del ricorso in primo grado. In ordine a quest'ultimo aspetto , ha richiamato la deliberazione della Giunta regionale n. 33/1 del 10 agosto 2004, che aveva sospeso per tre mesi l'edificazione sulle aree incluse in zona F, nonché le norme urgenti di salva- guardia provvisoria dettate dalla legge regionale n. 8del 2004, che vietavano l'edificazione, l'approvazione,la sottoscrizione ed il rinnovo delle convenzioni di lottizzazione, facendo salvi nelle zone omogenee F gl'interventi previsti ne- gli strumenti urbanistici attuativi approvati e convenzionati alla data di pub- blicazione della predetta delibera, ed individuando la volumetria massima per gl'insediamenti turistici;
ha aggiunto che la legge regionale 23 ottobre 2009, n. 4 aveva ampliato il periodo utile fino all'approvazione del piano paesistico regionale, intervenuta il 5 settembre 2006, demandandoagli strumenti urba- nistici l'indicazione degli interventi ammissibili nella fase di adeguamento al predetto piano, ma subordinandonela realizzazione, nei comuni non dotati di piano urbanistico,alla condizione che le opere di urbanizzazione fossero state legittimamente avviate ed alla verifica della coerenza delle volumetrie pro- grammate con il contesto paesaggistico ed ambientale di riferimento. Ciò posto, e precisato che all'epoca dei fatti il Comune di Budoni era sprovvisto di piano urbanistico, il Consiglio di Stato ha rilevato che la delibera impugnata, fondata sulla legge regionale n. 4 del 2009, si inseriva nel com- plesso procedimentodalla stessa previsto e si caratterizza va come variante allo strumento urbanistico, osservando che il comportamento della Regione era stato improntato alla rigorosa applicazione delle prescrizioni riguardanti gl'interventi fatti salvi, dettate ai fini della preservazione del territorio me- diante la previsione di precisi limiti temporali. Ha affermato che, in quanto volta ad adeguare la regolamentazione urbanistica comunale al piano paesi- stico regionale, la delibera impugnata era inquadrabile tra le prescrizioni ur- banistiche volte a stabilire in via immediata le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata, configurandosi come un atto generale che non richiedeva la comunicazione individuale, e concludendo pertanto che il termine per l'impugnazione doveva essere fatto decorrere dalla data di sca- denza del termine per la pubblicazione, avvenuta non prima del 21 maggio 2015: ha ritenuto conseguentemente irricevibili sia la domanda di annulla- mento della delibera proposta con il ricorso in primo grado che i motivi ag- giunti proposti dinanzi al Tar, aventi ad oggetto atti presupposti ed anteriori. Il Giudice amministrativo di secondo grado ha ritenuto invece tempestiva la domanda di risarcimento del danno, non esaminata dal Tar, rilevando che la stessa era stata proposta entro centoventi giorni dalla ricezione del certifi- cato di destinazione urbanistica, il quale, recando l'esplicitazione delle ragioni per cui la lottizzazione era stata esclusa dal novero degl'interventi fatti salvi, aveva consentito all'interessata di dubitare della legittimità dell'applicazione delle norme richiamate, che a suo avvisoavevano generato un diverso affi- damento. Ha peraltro escluso la fondatezza della domanda, osservando da un lato che, in base ad un giudizio prognostico, la ricorrente non avrebbe potuto ottenere il bene della vita cui aspirava, e dall'altro che la chiarezza delle norme regionali escludeva la configurabilità di un legittimo affidamento. Pre- messo infatti che la convenzione risultava anteriore e la concessione per le opere di urbanizzazione posteriore al termine indicato dalla legge, ha affer- mato che a quest'ultima data i lavori non potevano essere stati neppure av- viati, con la conseguente esclusione del mutamento consistente ed irreversi- bile dello stato dei luoghi richiesto ai fini della salvaguardia.Ha osservato infatti che, in assenza di tale mutamento, lelottizzazioni anteriori alla pubbli- cazione della delibera della Giunta regionale non potevano considerarsi fatte salve, neppure nel caso in cui gl'interventi fossero stati avviati entro la data di approvazione del piano paesistico: in proposito, ha evidenziato la diversità dei requisiti prescritti dalle norme succedutesi nel tempo, rilevando che, men- tre la legge regionale n. 8 del 2004 era volta ad impedire la proliferazione di lottizzazioni con le volumetrie precedentemente previste e la convivenza di zone diversamente regolamentate, la legge regionale n. 4 del 2009 aveva preso in considerazione la difficile fase di adeguamento della regolamenta- zione comunale al piano paesistico, facendo salve quelle situazioni in cui, nella fase transitoria, i Comuni avevano stipulato nuove convenzioni e rilasciato i relativi titoli edilizi.Quanto al legittimo affidamento, ha ritenuto che lo stesso non potesse sorgere né dalla concessione relativa alle opere di urbanizza- zione, in quanto rilasciata in pendenza della sospensione delle edificazioni, né dall'avviso di verifica delle volumetrie, in quanto posto in essere in attuazione della legge regionale n. 8 del 2004, né dall'approvazione di una variante ti- pologica della lottizzazione, in quanto dalla stessa emergevano pratiche am- ministrative non rispettose della legge, né infine dagli atti successivi alla legge regionale n. 4 del 2009, in quanto giustificati dai dubbi interpretativi dalla stessa suscitati. Il Consiglio di Stato ha ritenuto infine tardiva, in quanto proposta soltanto in appello, la domanda di risarcimento del danno derivante dal ritardo nelle determinazioni dell'Amministrazione, osservando comunque che tale danno non poteva essere riconosciuto in assenza della prova della spettanza del bene della vita richiesto, ed aggiungendo che un ruolo determinante aveva giocato l'inerzia della ricorrente nel far valere le proprie ragioni.