Cass. civ., SS.UU., ordinanza 27/05/2022, n. 17249

iato la seguente ORDINANZA sul ricorso 170-2021 proposto da: PACE DONATO, DE ROSA LUCIANO, MESSINA GIUSEPPE, PESARINI ANTONIO, LAGUARDIA ROSARIO POMPEO, FIORE EMIDDIO, CAMPAGNA PIETRO, PACE FEDERICO, SANTARSIERO VITO, elettivamente domiciliati in ROMA,

LUNGOTEVERE DEI MELLINI

44, presso lo studio dell'avvocato C C, rappresentati e difesi dagli avvocati FELICE PALI, V CA e DONATO LETTIERI;

- ricorrenti -

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA A.

BAIAMONTI

25;

- controricorrente -

nonchè

contro

PROCURATORE REGIONALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE DEI CONTI PER LA BASILICATA, GINEFRA GIUSEPPE, BONGIOVANNI PIETRO, LEPORE ROCCO, CASELLA FRANCESCO, MANCINO ROBERTO, COVIELLO DONATO, LOVALLO NICOLA, S G, MOLINARI MASSIMO MARIA, SINGETTA ALESSANDRO, RESTAINO MARIO, MARTINO LUIGI;

- intimati -

avverso la sentenza n. 100/2020 della CORTE DEI CONTI - II SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE - ROMA, depositata il 04/05/2020. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 10/05/2022 dal Consigliere R M;
lette le conclusioni scritte del Procuratore Generale Aggiunto LUIGI SALVATO, il quale chiede che la Corte dichiari inammissibile il ricorso.

FATTI DI CAUSA

1. La Procura Regionale della Corte dei Conti per la Regione Basilicata esercitò l'azione contabile, nei confronti degli attuali ricorrenti, amministratori e dirigenti del comune di Potenza, chiedendone la condanna per danni, per illegittima e irregolare gestione del servizio di trasporto pubblico urbano integrato del capoluogo lucano per il periodo dal 2006 al 2014, affidato dall'ente al Consorzio Trasporti Basilicata (di seguito COTRAB). Ric. 2021 n. 00170 sez. SU - ud. 10-05-2022 -2- 2. In particolare, per quanto in questa sede rileva, la richiesta risarcitoria atteneva al danno da mancato adeguamento delle percorrenze, derivante da delibere della Giunta comunale del comune di Potenza (nn.154 del 2012 e 156 del 2013) in contrasto con direttive impartite dal Consiglio comunale e dallo stesso formalizzate (delibera n.315 del 2010) per la consistente riduzione del trasporto su gomma (da chilometri 1.905.054,77 a chilometri 1.510.411,00), riduzione di fatto non realizzata nonostante l'espresso mandato all'uopo conferito alla Giunta e alla dirigenza comunale che, nel deliberare l'aumento del chilometraggio e della percorrenza complessiva su gomma, avevano determinato un aumento dei costi per il Comune, con danno all'erario.

3. La Sezione giurisdizionale regionale per la Basilicata della Corte dei Conti ha rigettato la domanda proposta dalla Procura regionale.

4. La Corte dei Conti, Sezione seconda giurisdizionale centrale d'appello, con sentenza n. 100 del 2020, in parziale accoglimento dell'appello svolto dalla Procura regionale e per quanto in questa sede rileva, affermata l'illegittimità delle delibere della Giunta comunale che si erano autoattribuite, in violazione della competenza del Consiglio comunale, il potere di rielaborare e rivalutare il piano di esercizio predisposto dal Consiglio, riteneva illegittima la condotta dell'assessore al ramo che aveva proposto le delibere (Ginefra Giuseppe) e del dirigente che aveva espresso parere favorevole (Restaino Mario) - concorrendo, così, alla modifica del piano originario elaborato dal Comune (mai approvato dal Consiglio comunale) - per effetto della quale si era addivenuti alla stipula del contratto di servizio con la COTRAB, con il conseguente aumento del chilometraggio e dei relativi costi.

5. S V ed altri litisconsorti, in epigrafe indicati, propongono ricorso, affidato a quattro motivi. Ric. 2021 n. 00170 sez. SU - ud. 10-05-2022 -3- 6. Ha resistito, con controricorso, il Procuratore generale rappresentante il pubblico ministero presso la Corte dei Conti.

7. Il ricorso per cassazione è stato avviato alla trattazione in Camera di consiglio, ai sensi dell'art. 380-bis, co.1 cod.proc.civ.

8. L'Ufficio del Procuratore generale ha rassegnato conclusioni scritte e chiesto dichiararsi inammissibile il ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

9. Con i motivi di ricorso si denuncia il diniego di giustizia per radicale stravolgimento delle regole processuali, per avere la Corte dei Conti sezione giurisdizionale centrale affermato l'esistenza di un danno erariale sulla base di una valutazione di illegittimità, per incompetenza, delle delibere di Giunta (nn.154/2012 e 156/2013) ricavando l'esistenza di un illecito erariale da un vizio di incompetenza dell'atto amministrativo senza che la questione - dell'incompetenza della Giunta e della competenza consiliare - fosse stata mai posta dalla Procura generale della Corte dei Conti con contestazione specifica relativa all'adozione di un atto esorbitante dalle competenze proprie dell'organo del quale i ricorrenti facevano parte, così integrandosi un error in procedendo, sindacabile dalle Sezioni Unite, per essersi la magistratura contabile appropriata di un ruolo proprio della magistratura contabile requirente, con sovrapposizione di ruoli incidente sulla violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato per la contestata incompetenza dell'organo solo in grado di appello, con incidenza sul diritto di difesa (artt.24 Cost. e 6 CEDU). 10. Si denuncia, inoltre, eccesso di potere giurisdizionale, inteso quale invasione delle funzioni amministrative, per avere la Corte dei Conti ritenuto che l'operato della Giunta dovesse essere mosso esclusivamente dall'applicazione del principio di economicità declinato come mera riduzione dei costi del trasporto pubblico, senza tener conto delle finalità istituzionali dell'ente che, nell'ambito del trasporto Ric. 2021 n. 00170 sez. SU - ud. 10-05-2022 -4- pubblico, si traduce nella necessità di garantire detto trasporto a tutti i cittadini, valorizzando datti fattuali e numerici errati, attraverso una scelta di merito amministrativo lesiva dell'accesso ai servizi essenziali degli amministrati che non può essere gestito con una logica meramente commerciale. 11. Infine, la doglianza di eccesso di potere giurisdizionale è svolta nel profilo dell'invasione della sfera di poteri del legislatore, per avere la sentenza impugnata, attraverso l'affermazione della competenza del Consiglio comunale, e non della Giunta, all'approvazione del piano comunale dei trasporti (e relative modifiche) riscritto, anziché interpretato, l'art. 42 del TUEL che, invece, delimita le competenze del Consiglio comunale agli atti fondamentali tassativamente indicati, nella misura in cui si traducono nell'espressione di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, con funzione, in materia di servizi pubblici, di indirizzo a rilievo generale e organizzazione dei servizi di trasporto con atti espressione della funzione di governo con esclusione di quelli gestionali. Assume, in definitiva, che gli atti adottati dalla Giunta (determinazione chilometrica complessiva e delle modalità di copertura dei costi) rientravano nei poteri attuativi e integrativi propri dell'organo. 12. I motivi, che possono essere esaminati congiuntamente stante la stretta connessione, sono inammissibili. 13. Occorre premettere che il ricorso per cassazione contro le decisioni della Corte dei conti non è incondizionato ma può essere proposto soltanto per motivi inerenti alla giurisdizione (artt. 111, ottavo comma, Cost., 362 cod. proc. civ. e 207 del codice di giustizia contabile, approvato con d.lgs. n. 174 del 2016) (Cass., Sez. Un., 19 marzo 2020, n. 7457;
Cass., Sez. Un., 3 agosto 2021, n. 22140;
Cass.,Sez.Un., 26 ottobre 2021, n.30112). 14. Come queste Sezioni Unite hanno già avuto modo di affermare (Cass., Sez. Un., 13 maggio 2020, n. 8848;
Cass., Sez. Un., 19 aprile Ric. 2021 n. 00170 sez. SU - ud. 10-05-2022 -5- 2021, n. 10245), l'eccesso di potere denunciabile con ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione (che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale) o di difetto relativo di giurisdizione (riscontrabile quando detto giudice abbia violato i limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici);
e poiché la nozione di eccesso di potere giurisdizionale non ammette letture estensive, neanche limitatamente ai casi di sentenze abnormi, anomale ovvero caratterizzate da uno stravolgimento radicale delle norme di riferimento, il relativo vizio non è configurabile in relazione a denunciate violazioni di legge sostanziale o processuale riguardanti il modo di esercizio della giurisdizione speciale (Cass., Sez. Un., 4 febbraio 2021, n. 2605). 15. E' naturale che qualsiasi erronea interpretazione o applicazione di norme in cui il giudice possa incorrere nell'esercizio della funzione giurisdizionale, ove incida sull'esito della decisione, può essere letta in chiave di lesione della pienezza della tutela giurisdizionale cui ciascuna parte legittimamente aspira, perché la tutela si realizza compiutamente se il giudice interpreta ed applica in modo corretto le norme destinate a regolare il caso sottoposto al suo esame. 16. Non per questo, però, ogni errore di giudizio o di attività processuale imputabile al giudice è qualificabile come eccesso di potere giurisdizionale assoggettabile al sindacato della Corte di cassazione, quale risulta delineato dall'art. 111, ottavo comma, Cost. e dagli artt.362 cod. proc. civ. e 207 del codice di giustizia contabile. Ric. 2021 n. 00170 sez. SU - ud. 10-05-2022 -6- 17. Ne risulterebbe, altrimenti, del tutto obliterata la distinzione tra limiti interni ed esterni della giurisdizione e il sindacato di questa Corte sulle sentenze del giudice speciale verrebbe, di fatto, ad avere una latitudine non dissimile da quella che ha sui provvedimenti del giudice ordinario: ciò che la norma costituzionale e le disposizioni processuali dianzi richiamate non sembrano invece consentire (Cass., Sez. Un., 14 settembre 2020, n. 19085). 18. Si è ribadito (Cass., Sez. Un., 19 dicembre 2018, n. 32773;
Cass., Sez. Un., 9 aprile 2020, n. 7762) che la negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall'erronea interpretazione delle norme sostanziali o processuali, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione così da giustificare il ricorso previsto dall'art. 111, ottavo comma, Cost., atteso che l'interpretazione delle norme di diritto costituisce il proprium della funzione giurisdizionale e non può integrare, di per sé sola, la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice speciale, che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione. 19. Nella misura in cui riconduce ipotesi di errores in iudicando o in procedendo ai motivi inerenti alla giurisdizione, la tesi del concetto di giurisdizione inteso in senso dinamico - ha sottolineato la Corte costituzionale nella sentenza n. 6 del 2018 - comporta una più o meno completa assimilazione dei due tipi di ricorso, ai sensi del settimo e dell'ottavo comma dell'art. 111 Cost., e si pone in contrasto con tale disposizione costituzionale e con l'assetto pluralistico delle giurisdizioni stabilito dalla Carta fondamentale che, appunto per questo, ha sottratto le sentenze (del Consiglio di Stato e) della Corte dei conti al controllo nomofilattico della Corte di cassazione, Ric. 2021 n. 00170 sez. SU - ud. 10-05-2022 -7- stabilendo una riserva di nomofilachia in favore dei rispettivi organi di vertice delle due giurisdizioni speciali. 20. Nello specifico, ciò di cui i ricorrenti si dolgono è, in primo luogo, che la Corte dei conti abbia pronunciato con sovrapposizione di ruoli ed invasione della sfera requirente, in violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato e di contestazione dell'addebito solo in appello, per avere ravvisato un'autoattribuzione illegittima di potere in capo alla Giunta in contrasto con la ripartizione delle competenze previste dal TUEL esorbitante dai limiti di cognizione del giudice contabile, con invasione della sfera del merito dell'azione amministrativa. 21. In effetti il giudice contabile ha delineato la ripartizione di competenze in materia di servizi di trasporto pubblico, a mente dell'art. 42, comma 2, lett. e) del TUEL, e tanto ha fatto assolvendo il peculiare compito interpretativo in cui si esprime l'esercizio della giurisdizione. 22. Peraltro, qualora il danno erariale sia stato cagionato da un provvedimento amministrativo (come, nella specie, la delibera della Giunta assunta nell'esercizio di un potere autoattribuito di rideterminare e rielaborare il piano di esercizio per il trasporto pubblico), il giudice contabile conosce dell'illegittimità dell'atto al fine della verifica, in via principale, di uno degli elementi della più complessa fattispecie di responsabilità amministrativa, con conseguente esclusione della violazione dei limiti esterni della giurisdizione del giudice contabile rispetto alla giurisdizione amministrativa (cfr. Cass., Sez. Un., 3 novembre 2005, n. 21291;
Cass.,Sez.Un., n. 30112 del 2021 cit.). 23. Nella specie, il giudice contabile, rimanendo nel perimetro della propria giurisdizione, lungi dall'invadere il merito dell'azione amministrativa, ha verificato l'operato degli amministratori e del dirigente del Comune che, nell'invadere la sfera delle competenze Ric. 2021 n. 00170 sez. SU - ud. 10-05-2022 -8- riservate al Consiglio, hanno con le delibere violato l'obbligo di riduzione del chilometraggio disattendendo il programma di esercizio predisposto dal Consiglio comunale in un'ottica di riduzione dei costi ed efficientamento del servizio, concorrendo a determinare la grave situazione di squilibrio, economico e finanziario, culminata nel dissesto dell'ente. 24. La scelta più ragionevole e congrua rispetto all'interesse pubblico da perseguire si colloca sul piano del controllo della legittimità dell'azione amministrativa senza sfociare in apprezzamenti di merito. 25. Del pari ad errores in judicando attengono le censure secondo cui nella valutazione dell'operato della Giunta non si sarebbe tenuto conto dell'approvazione delle spese nei bilanci successivi e in ordine al carattere evanescente delle entrate a copertura dei costi di cui alla delibera n. 156 del 2013 o il mancato riconoscimento delle utilitas del servizio comunque reso o, infine, in ordine all'ambito applicativo dell'art. 42, comma 2, lett.e) del TUEL, censura, quest'ultima, come detto dianzi, del tutto inerente all'attività interpretativa in cui si esprime l'esercizio della giurisdizione. 26. In ogni caso le doglianze articolate dal ricorrente, benché formalmente indirizzata a censurare un eccesso di potere giurisdizionale, in realtà si risolvono in una critica del merito della decisione adottata dalla Corte dei conti, e quindi finiscono per prospettare un error in iudicando. 27. Ma la Corte di cassazione non può estendere il suo sindacato su tali, ipotizzati, errori, perché - giova ribadirlo - il controllo delle Sezioni Unite ha ad oggetto esclusivamente la verifica dell'osservanza dei limiti esterni della giurisdizione e non si estende ad asserite violazioni di legge sostanziale (o processuale) concernenti il modo di esercizio della giurisdizione speciale. Ric. 2021 n. 00170 sez. 5U - ud. 10-05-2022 -9- 28. Ne' miglior sorte ha il ricorso là dove con esso ci si duole del fatto che la Corte abbia pronunciato su un thema decidendum diverso da quello introdotto dalla Procura regionale contabile con l'atto di citazione. 29. Il ricorrente denuncia, invero, un error in procedendo che certamente non investe la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale del giudice contabile, bensì solo la legittimità dell'esercizio del potere medesimo (Cass., Sez. Un., 13 maggio 2020, n. 8848). 30. Rappresentare la sussistenza di uno stravolgimento delle norme processuali per la mancanza della tempestiva contestazione dell'illegittimità dell'atto per incompetenza e, in particolare, lamentare che i termini sostanziali ed identificativi del thema decídendum del giudizio introdotto in primo grado attenevano a diverse poste di danno, senza implicare l'illegittimità, per incompetenza, delle delibere, non è richiedere lo scrutinio rispetto a un eccesso di potere giurisdizionale ma trasmoda nella richiesta di revisione di quanto il giudice contabile ha accertato con una modalità inquadrabile, all'evidenza, nello ius dicere. 31. Le doglianze articolate dal ricorrente neanche integrano, infine, il vizio di eccesso di potere giurisdizionale per diniego di giustizia, in quanto il diniego di giurisdizione - nel quadro dei principi richiamati nei paragrafi che precedono - è denunciabile con il ricorso per cassazione ex art. 111, ottavo comma, Cost. soltanto quando sia stato determinato dall'affermata estraneità alle attribuzioni giurisdizionalì dello stesso giudice della domanda. 32. La natura di parte soltanto formale che riveste il Procuratore generale presso la Corte dei conti, in ragione della sua posizione istituzionale - di organo propulsore dell'attività giurisdizionale dinanzi alla Corte dei conti, al quale sono attribuiti poteri esercitati per dovere d'ufficio e nell'interesse pubblico, partecipando al giudizio non come esponente di un'amministrazione ma quale portatore dell'interesse generale dell'ordinamento giuridico - esclude l'ammissibilità di una pronuncia Ric. 2021 n. 00170 sez. SU - ud. 10-05-2022 -10- sulle spese processuali (tra tante, Cass., Sez.Un., 2 aprile 2003, n. 5105;
Cass., Sez.Un., 8 maggio 2017, n. 11139;
Cass., Sez.Un., 30 aprile 2019, n. 11502). 33. Ai sensi dell'art.13,co.