Cass. civ., SS.UU., sentenza 28/06/2018, n. 17188

nciato la seguente SENTENZA sul ricorso 14445-2016 proposto da: CARTABELLOTTA DARIO, BONAFEDE ESTERINA, elettivamente domiciliati in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentati e difesi dagli avvocati C C e G CZZO;

- ricorrenti -

nonché da: INGROIA ANTONIO, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

ANTONIO STOPPANI

1, presso lo studio dell'avvocato M M, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato M S;
STANCHERIS MICHELA, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA

STOPPANI

1, presso lo studio dell'avvocato F S, che la rappresenta e difende;
CROCETTA ROSARIO, DELL'AIRA GIUSEPPE, VALENTI PATRIZIA, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA

PORTUENSE

104, presso la sig.ra ANTONIA DE ANGELIS, rappresentati e difesi dagli avvocati GIOVANNI IMMORDINO, GIUSEPPE IMMORDINO, SALVATORE RAIMONDI ED ATTILIO LUIGI MARIA TOSCANO;
BARTOLOTTA ANTONINO, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato C N;
- ricorrenti successivi -

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANRTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

BAIAMONTI

25;

- controricorrente -

contro

PISCIOTTA MARIANO, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

NICOLA RICCIOTTI

11, presso lo studio dell'avvocato WALTER ARONICA, rappresentato e difeso dall'avvocato STEFANO POLIZZOTTO;
- con troricorrente e ricorrente incidentale - nonché

contro

SIGNORINO ROSSANA, SCILABRA NELLA, PROCURA REGIONALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE DEI CONTI PER LA REGIONE SICILIANA;

- intimati -

Ric. 2016 n. 14445 sez. SU - ud. 10-04-2018 -2- avverso la sentenza n. 38/2016 della CORTE DEI CONTI - SEZIONE GIURISDIZIONALE D'APPELLO PER LA REGIONE SICILIANA - PALERMO, depositata il 1° aprile 2016. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 10/04/2018 dal Consigliere FRANCESCO MARIA CIRILLO;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell'Avvocato Generale MARCELLO MATERA, che ha concluso in via principale per l'inammissibilità del ricorso P, in subordine per il rigetto;
rigetto degli altri ricorsi;
uditi gli avvocati Carmelo Carrara in proprio e per delega orale dell'avvocato Giuseppe Cozzo, Cecilia Nicita, Giuseppe Innmordino in proprio e per deleghe degli avvocati Francesca Stallone e Cecilia Nicita, Salvatore Raimondi e Mario Serio.

FATTI DI CAUSA

1. La Procura regionale della Corte dei conti della Regione Siciliana convenne in giudizio R C, in qualità di Presidente della Regione, A B, E B, D C, Nella Scilabra e M S, in qualità di componenti della Giunta regionale, P V, quale Assessore alla funzione pubblica, Giuseppe Dell'Aira, quale Avvocato distrettuale dello Stato, Mariano P, in qualità di Ragioniere generale, Rossana S, quale Dirigente del Servizio Partecipate, e A I, Commissario liquidatore della Sicilia e Servizi s.p.a., affinché fossero condannati al pagamento, ciascuno pro quota, della somma complessiva di euro 1.063.078,50 a titolo di danno erariale patito dalla Sicilia e Servizi s.p.a. in conseguenza dell'illegittimo reclutamento in tale società, con contratto a tempo determinato, di una serie di unità di personale che prestavano servizio presso la Sicilia e Servizi Venture s.c. a r.I., socio privato della predetta società. La premessa della citazione per danno erariale era costituita dai seguenti fatti: 1) costituzione, in data 20 dicembre 2005, della Sicilia Ric. 2016 n. 14445 sez. SU - ud. 10-04-2018 -3- e Servizi s.p.a., società mista a prevalente partecipazione pubblica, con capitale intestato per il 51 per cento alla Sicilia e Innovazione s.p.a., società interamente partecipata dalla Regione, e per il restante 49 per cento al socio di minoranza Sicilia e Servizi Venture s.c. a r.I., allo scopo di svolgere le attività informatiche di competenza della Regione;
2) stipulazione, in data 30 giugno 2006, tra la Regione Siciliana e le tre società suindicate, di una convenzione quadro per la gestione delle attività informatiche;
3) successiva messa in liquidazione, il 26 ottobre 2006, della Sicilia e Innovazione s.p.a., con acquisizione, da parte della Regione, del pacchetto di maggioranza del 51 per cento delle azioni della Sicilia e Servizi s.p.a. (SIeSE), e con regolazione dei rapporti tra quest'ultima e la Sicilia e Servizi Venture s.c. a r.l. (SISEV) in base ad apposita convenzione. Era previsto, inoltre, che il socio privato della società partecipata (cioè la SISEV) fuoriuscisse dalla compagine associativa alla successiva data del 22 dicembre 2013, ma non era previsto in alcun modo l'obbligo di far transitare il personale dal socio privato SISEV alla società pubblica SIeSE;
anzi la Giunta regionale, con la delibera 15 marzo 2013, n. 110, aveva ribadito esplicitamente il divieto di assunzione per le società partecipate. Tanto premesso, il P.M. contabile rilevò che, nonostante simile divieto, nei mesi successivi era stata avviata dai convenuti P e S una complessa procedura che, utilizzando il parere favorevole dell'Avvocato distrettuale dello Stato Dell'Aira, aveva condotto la Giunta regionale ad assumere la delibera 15 gennaio 2014, n. 6, con la quale, richiamato quel parere, aveva rimesso al liquidatore della società SIeSE, A I, l'assunzione dei provvedimenti di competenza. A seguito di ciò, il liquidatore aveva avviato il c.d. processo di popolamento della SIeSE tramite contrattualizzazione a tempo determinato di 74 ex dipendenti della SISEV, con decorrenza dal 23 gennaio e dal 4 febbraio 2014;
il costo Ric. 2016 n. 14445 sez. SU - ud. 10-04-2018 -4- complessivo dell'assunzione di detto personale fu determinato dal P.M. nell'indicata somma di euro 1.063.078,50. A sostegno dell'accusa il P.M. richiamò una serie di norme di legge, statali e regionali, che vietavano l'assunzione di personale, a tempo determinato ed indeterminato, nelle società partecipate, ricordando che l'art. 18 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modifiche nella legge 6 agosto 2008, n. 133, aveva esteso anche alle società partecipate l'obbligo di reclutamento del personale mediante procedura ad evidenza pubblica. Con la conseguenza che «l'avvenuta assunzione "al buio" di personale di SISEV senza alcuna preventiva pianificazione e verifica» costituiva segno evidente di «grave e inescusabile negligenza nella gestione delle risorse pubbliche». La Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, con sentenza n. 793 del 2015, dichiarò il difetto di giurisdizione della Corte dei conti, in favore del giudice ordinario.

2. La pronuncia è stata impugnata dal P.M. contabile e la Corte \ dei conti, Sezione giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana, con sentenza 10 aprile 2016, ha accolto il gravame, ha dichiarato la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti ed ha rimesso gli atti al primo giudice per la prosecuzione del giudizio. Nell'ampia ed articolata motivazione il giudice di appello ha premesso una panoramica della giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea e delle Sezioni Unite della Corte di cassazione in tema di c.d. società in house, rilevando che con tale espressione si intende solitamente identificare «una gestione riconducibile allo stesso ente affidante o alle sue articolazioni, perciò diversa sia dall'appalto di servizi sia dalla concessione», cioè di un «modello organizzativo in virtù del quale, nonostante la distinta soggettività giuridica, è l'ente pubblico che svolge direttamente l'attività». Ric. 2016 n. 14445 sez. SU - ud. 10-04-2018 -5- La sentenza d'appello ha poi richiamato l'evoluzione della giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione in ordine al riparto di giurisdizione tra la Corte dei conti ed il giudice ordinario, soffermandosi in particolare sulla sentenza 25 novembre 2013, n. 26283. Tale pronuncia è pervenuta alla conclusione che le società in house hanno solo la forma esteriore della società di capitali ma sono, in effetti, una longa manus della Pubblica Amministrazione;
con la conseguenza che, non essendo possibile distinguere la titolarità del patrimonio dell'ente pubblico e della società privata, gli amministratori di quest'ultima sono legati all'ente pubblico da un vero e proprio rapporto di servizio, con conseguente sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti. Sulla base di simile ricostruzione, il giudice d'appello ha osservato che la società SIeSE aveva, nel caso in esame, natura di società in house providing ai sensi della Direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, che ha abrogato la precedente Direttiva 2004/18/CE. In particolare, dopo aver sostenuto la tesi della natura self-executing di tale Direttiva, la Corte dei conti ha ricordato che, ai sensi dell'art. 12 della medesima, la società va considerata in house providing ove sussistano tre requisiti: 1) che l'amministrazione eserciti su tale società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi;
2) che oltre l'80 per cento delle attività di tale società venga effettuata nello svolgimento di compiti ad essa affidati dall'amministrazione controllante;
3) che non vi sia alcuna diretta partecipazione di capitali privati, salvo che non si tratti di partecipazione priva di poteri di controllo e di veto. Tutte queste condizioni erano, nella specie, esistenti in relazione alla società partecipata SIeSE. Quanto ai controlli, sarebbe l'art. 78 legge della Regione Siciliana 3 maggio 2001, n. 6, a disporre che la società, creata per lo svolgimento delle attività informatiche di competenza delle amministrazioni regionali, dovesse operare secondo gli indirizzi Ric. 2016 ti. 14445 sez. 5U - ud. 10-04-2018 -6- strategici e le direttive pubbliche. In ordine, poi, alla percentuale degli affari, il giudice d'appello ha rilevato che l'unico cliente della società SIeSE era la Regione Siciliana. Quanto, infine, all'assenza di capitale privato, la sentenza ha osservato che tale capitale era sì previsto, in forma minoritaria, e che ciò non consentiva di escludere la natura di società in house, poiché quella società doveva operare nell'esclusivo interesse dell'amministrazione e sotto stretto controllo pubblico. Dopo aver posto in luce tutte le ragioni per le quali la società SIeSE dovrebbe considerarsi in house e, quindi, soggetta alla giurisdizione contabile, la Corte dei conti siciliana ha evidenziato anche un ultimo elemento che confermerebbe tale assunto, e cioè il fatto che quella società era in fase di liquidazione. Richiamata la normativa del codice civile sulla liquidazione delle società, la sentenza ha evidenziato che in simile fase la società prosegue nella propria attività al solo scopo di liquidare il patrimonio;
ne deriva che l'obiettivo non sarebbe più quello di tutelare l'esercizio dell'impresa, quanto piuttosto quello di tutelare i patrimoni dei soci e dei creditori;
il che sarebbe un ulteriore elemento di conferma della sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti.