Cass. civ., SS.UU., sentenza 20/06/2023, n. 17541

Numero registro generale 31123/2018 Numero sezionale 543/2022 Numero di raccolta generale 17541/2023 Data pubblicazione 20/06/2023 R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI Oggetto Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: SANZIONI PASQUALE D'ASCOLA - Primo Presidente f.f. - AMMINISTRATIVE Disciplina NCC GIACOMO MARIA STALLA - Consigliere- Ud. 22/11/2022 – MO FERRO - Consigliere - U.P. ENRICO SCODITTI - Consigliere - R.G.N. 31123/2018 A G - Consigliere - Rep. A C - Consigliere - L R - Consigliere - ANNALISA DI PAOLANTONIO - Consigliere - M F - Rel. Consigliere - ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso 31123-2018 proposto da: Numero registro generale 31123/2018 Numero sezionale 543/2022 Numero di raccolta generale 17541/2023 Data pubblicazione 20/06/2023 V A, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato M R;

- ricorrente -

contro

C D M, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA POLIBIO 15, presso lo studio dell'avvocato G L, che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati A F, V P, P M C ed A M;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 3291/2017 del TRIBUNALE di MILANO, depositata il 26/03/2018. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 22/11/2022 dal Consigliere M F;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale FULVIO TRONCONE, il quale conclude affinché le Sezioni Unite della Corte, in relazione ai due dubbi interpretativi posti dall'ordinanza interlocutoria n. 6781 del 1° marzo 2022, accolgano il ricorso. RITENUTO IN FATTO In data 17.05.2016 il Comune di Milano contestava ad A V, nella qualità di titolare di autorizzazione per l'esercizio del servizio di autonoleggio con conducente, la 2 di 43 Numero registro generale 31123/2018 Numero sezionale 543/2022 Numero di raccolta generale 17541/2023 Data pubblicazione 20/06/2023 violazione dell'art. 85, comma 4, del C.d.S. in quanto "acquisiva un servizio di trasporto senza effettuare il preventivo contratto con il cliente e trasporto effettuato senza partire dalla rimessa per detto servizio - rimessa sita nel Comune di Altavilla Vicentina - Importo tramite App Uber". Il Valtolina proponeva opposizione avverso l'ordinanza- ingiunzione, con ricorso proposto dinanzi al Giudice di pace di Milano, chiedendo l'annullamento del verbale e delle sanzioni comminategli. Deduceva la genericità della contestazione formulata. Sosteneva, inoltre, che il trasporto era stato regolarmente richiesto e concordato mediante l'applicazione Uber Black, di modo che l'incontro delle volontà era avvenuto tramite la piattaforma web;
che non vi era mai stato uno stazionamento dell'auto nelle piazzole riservate ai taxi;
che l'efficacia delle disposizioni di cui al D.L. n. 207/2008, modificative della legge n. 21/1992 (relative all'obbligo di partenza e rientro delle corse necessariamente presso la rimessa), ritenute da più autorità illogiche, era stata sospesa da più decreti legge succedutisi nel tempo (artt. 3, 11 e 13 legge n. 21 del 1992). Instaurato il contraddittorio, nella resistenza del Comune di Milano, che chiedeva il rigetto dell'opposizione del Valtolina, il giudice adito, con sentenza n. 12279 del 2016, accoglieva il ricorso annullando il verbale impugnato, sul presupposto che, con l'emanazione del d.l. n. 5 del 2009 (art. 7 bis), l'efficacia degli artt. 3 e 11 legge n. 21 del 1992, nella nuova formulazione, era stata sospesa. 3 di 43 Numero registro generale 31123/2018 Numero sezionale 543/2022 Numero di raccolta generale 17541/2023 Data pubblicazione 20/06/2023 In virtù di impugnazione interposta dal Comune di Milano, il Tribunale di Milano, nella resistenza del Valtolina, con sentenza n. 3291 del 2018, accoglieva il gravame e, in riforma della sentenza di prime cure, rigettava il ricorso originariamente presentato dal Valtolina, condannandolo al pagamento delle spese del giudizio. A sostegno della decisione il Tribunale esponeva che gli artt. 3 e 11 della legge n. 21 del 1992, come modificati dall'art. 29, comma 1 quater, del decreto-legge n. 207/2008, convertito con la legge n. 14/2009, erano applicabili nella fattispecie, in quanto la sospensione dell'efficacia delle suddette norme - disposta dall'art. 7 bis del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, inserito dalla legge di conversione 9 aprile 2009, n. 33 - era stata prorogata solo fino al 31.03.2010;
di converso, sulla durata di tale sospensione non spiegava alcun effetto il termine, e le relative proroghe, fissato per l'adozione di disposizioni attuative del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti dall'art. 2, comma 3, del decreto-legge n. 40/2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 73/2010. Avverso la sentenza del Tribunale di Milano ha proposto ricorso per cassazione A V, sulla base di tre motivi, cui ha resistito con controricorso il Comune di Milano. Fissata la trattazione della causa all'adunanza camerale del 04.03.2021, venivano acquisite le conclusioni della Procura Generale, motivate nel senso dell'accoglimento del ricorso, ritualmente comunicate alle parti, e veniva depositata memoria ex art. 380-bis.1 c.p.c. dal solo ricorrente. 4 di 43 Numero registro generale 31123/2018 Numero sezionale 543/2022 Numero di raccolta generale 17541/2023 Data pubblicazione 20/06/2023 All'esito della camera di consiglio, la Seconda Sezione rimetteva la causa alla pubblica udienza per la rilevanza nomofilattica della questione. Per la decisione sul ricorso, fissata la trattazione in udienza pubblica per il giorno 25.11.2021, è stato applicato lo speciale rito «cartolare» previsto dall'art.23, comma 8 bis, del d.l. 137 del 28-10-2020, convertito con modificazioni dalla legge 18- 12-2020 n.176 e prorogato a tutto il 2022 dal d.l. 30-12-2021 n.228, convertito dalla legge 25 febbraio 2022, n. 15, non avendo alcuna delle parti depositato istanza per la trattazione orale della causa. Sono state acquisite nuove conclusioni della Procura Generale, motivate nel senso della declaratoria di inammissibilità, in subordine, per il rigetto del ricorso. In prossimità della pubblica udienza entrambe le parti curavano il deposito di memorie ex art. 378 c.p.c. All'esito della camera di consiglio, la Seconda Sezione, con ordinanza interlocutoria n. 6781 del 2022, rimetteva gli atti al Primo Presidente, per la risoluzione di una questione di massima di particolare importanza, sia per la mancanza di precedenti univoci o pienamente convincenti, sia per la sentita esigenza nomofilattica caratterizzante l'interpretazione di norme disciplinanti la questione di diritto circa la vigenza o la sospensione alla data di maggio 2016 - epoca dei fatti contestati al ricorrente - delle modifiche recate al testo della legge n. 21 del 1992 (e, per quanto specificamente interessa la vicenda in esame, agli artt. 3 e 11 di tale legge) dall'art. 29, comma 1 quater, del d.l. n. 207 del 2008 (inserito dalla legge 5 di 43 Numero registro generale 31123/2018 Numero sezionale 543/2022 Numero di raccolta generale 17541/2023 Data pubblicazione 20/06/2023 di conversione n. 14 del 2009), la cui soluzione reputava rilevante per la decisione del ricorso. Il Primo Presidente assegnava il ricorso alle Sezioni Unite e seguiva la fissazione dell'odierna udienza, in vista della quale venivano depositate conclusioni scritte del pubblico ministero nel senso dell'accoglimento del ricorso. CONSIDERATO IN DIRITTO Con il primo motivo il ricorrente lamenta la violazione dell'art. 85, comma 4, C.d.S., dell'art. 3 Cost. per manifesta illogicità e travisamento, nonchè del principio di legalità di cui all'art. 1 legge n. 689 del 1981, ritenendo la sostanziale irriferibilità della normativa di cui alla legge n. 21 del 1992 alle nuove e non disciplinate modalità offerte dalle applicazioni informatiche. Ad avviso del ricorrente la normativa di cui alla legge n. 21 del 1992 – legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea – emanata in un'epoca in cui vi era il telefono cellulare ma con caratteristiche ben diverse rispetto agli attuali smartphone, sarebbe divenuta oggettivamente inapplicabile, facendo riferimento ad una realtà del tutto superata, come emergerebbe anche da recente segnalazione, AS1354 del 10.03.2017, al Parlamento e al Governo da parte dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, che ha riconosciuto la stessa oggettiva diversità dei servizi resi tramite piattaforma web e la conseguente irriferibilità delle previsioni normative di cui alla legge quadro. Al riguardo richiama anche il parere n. 6 di 43 Numero registro generale 31123/2018 Numero sezionale 543/2022 Numero di raccolta generale 17541/2023 Data pubblicazione 20/06/2023 3586 del 23.12.2015 reso dal Consiglio di Stato, Sez. Prima, su richiesta del Ministero dell'interno, proprio in siffatta materia, cui ha fatto seguito la successiva nota del Ministero dell'interno dell'11.03.2016, relativamente all'inapplicabilità dell'art. 85 C.d.S. ai nuovi servizi telematici di trasporto. Di converso la Polizia Municipale di Milano ha inopinatamente ritenuto di emettere la nota del 04.05.2016, che ha espressamente ad oggetto “Disposizioni attuative degli articoli 85 e 86 del Codice della Strada e della legge 21/1992”. Il ricorrente ricorda, inoltre, l'analogia che si era realizzata qualche decennio fa con il servizio di radiotaxi, preso in esame dalla sentenza gravata: sebbene non preso in considerazione dal legislatore, nessuna sanzione viene comminata ai sensi dell'art. 86 C.d.S. a chi recluta la clientela tramite le centrali di radiotaxi anziché stazionando sulle aree a ciò specificamente riservate. Con il secondo motivo il ricorrente denuncia la violazione dei principi generali di cui agli artt. 3 e 41 Cost. per avere i provvedimenti ed i comportamenti adottati dal Comune di Milano nella presente vicenda determinato una limitazione della libera