Cass. civ., sez. II, sentenza 06/02/1999, n. 1045
Sentenza
6 febbraio 1999
Sentenza
6 febbraio 1999
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Massime • 1
L'insorgenza della responsabilità civile diretta del funzionario o dipendente dello Stato o degli enti pubblici, ai sensi dell' art. 28 Costituzione, presuppone la violazione del principio del neminem laedere ( della cui dimostrazione è onerato il danneggiato), anche in presenza di comportamenti preordinati alla stipula di un negozio, che, se concluso, costituirebbe il rapporto con l' ente pubblico. È pertanto da escludere una tale responsabilità in presenza di incarico professionale conferito al privato dal pubblico amministratore, con il comune intento di predisporre una spontanea attività preparatoria e propedeutica ad un' autonoma delibera dell' organo amministrativo di avvalersene compensandola, e quindi nel rispetto del procedimento formativo della volontà della P.A., sì che è inapplicabile l' art. 23 del D.L. 2 marzo 1989 n. 66, convertito nella legge 24 aprile 1989 n. 144(abrogato dall' art. 123 del D.Lgs. 25 febbraio 1995 n. 77, ma riprodotto in termini sostanzialmente analoghi nel medesimo provvedimento).
Sul provvedimento
Testo completo
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Vittorio VOLPE - Presidente -
Dott. Franco PONTORIERI - Consigliere -
Dott. AN CRISTARELLA ORESTANO - Consigliere -
Dott. Alfredo MENSITIERI - Consigliere -
Dott. Enrico SPAGNA MUSSO - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
NA AO, NE ES AF, elettivamente domiciliati in ROMA PIAZZA CAVOUR presso la CANCELLERIA della CORTE SUPREMA di CASSAZIONE, difesi dall'avvocato VITO NOTARNICOLA, giusta delega in atti;
- ricorrenti -
contro
ZZ NC, elettivamente domiciliato in ROMA VIA L. MANTEGAZZA 24, presso lo studio dell'avvocato L. GARDIN, difeso dall'avvocato GAGLIARDI LA GALA FRANCO, giusta delega in atti;
- controricorrente -
nonché contro
NE AN, elettivamente domiciliato in ROMAI PIAZZA CAVOUR, presso la CANCELLERIA della CORTE SUPREMA di CASSAZIONE, difeso dall'avvocato DONATO GALATONE, giusta delega in atti;
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 170/95 della Corte d'Appello di BARI, depositata il 24/02/95;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza dell'08/05/98 dal Consigliere Dott. Enrico SPAGNA MUSSO;
udito il P.M. persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Mario DELLI PRISCOLI che ha concluso per il rigetto del ricorso. Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato il 3 dicembre 1986 l'ingegnere AO IG e l'architetto AN FA EL esposero che: NC ZZ e NO ET, rispettivamente sindaco ed assessore all'agricoltura del Comune di IG, avevano, nel settembre del 1985, loro conferito l'incarico di predisporre un progetto per l'"ammodernamento" di alcune strade rurali entro il 31 dicembre 1985, al fine della fruizione dei "benefici" previsti dalla legge regionale n^ 38/77 e dei finanziamenti della C.E.E.;
in particolare il ET aveva personalmente scelto le strade da "ammodernare" redigendone l'elenco, li aveva accompagnati "in loco", aveva fatto loro consegnare i fogli di mappa nonché fogli intestati del Comune da utilizzare per la "pratica";
il 17 dicembre 1985 essi avevano consegnato gli "elaborati" nel tempo utile perché, il Comune potesse usufruire dei previsti finanziamenti;
il 20 dicembre gli "elaborati" erano stati loro restituiti da quell'amministrazione comunale la quale li informava che l'incarico non era stato "formalizzato";
il consiglio dell'ordine aveva liquidato la "parcella" in ?.24.087.124 e per l'incombente avevano sopportato un esborso di ?.241.000;
inutilmente avevano chiesto al ZI ed al ET di "personalmente compensare" l'attività professionale espletata .
Ciò premesso, il IG ed il EL convennero in giudizio, dinanzi al tribunale di Bari, il ZZ ed il ET perché fossero condannati al pagamento della somma di ?.24.328.124, oltre agli interessi legali.
Costituitisi nel giudizio i convenuti, in particolare il ZZ negò la propria "legittimazione passiva" assumendo di aver delegato in proposito il ET;
questi negò l'affidamento dell'incarico professionale avendo il IG ed il EL di loro iniziativa offerto la loro opera anche gratuita;
aveva redatto di suo pugno l'elenco delle strade rurali in attesa della delibera di formale affidamento dell'incarico, che la giunta municipale non adottò avendo ritenuto di non dover realizzare l'opera di "ammodernamento" delle strade rurali.
Con sentenza del 27 novembre 1989 il tribunale adito rigettò le domande avendo escluso il conferimento dell'incarico professionale, per essere l'attività, riferita ai convenuti, personale e meramente preparatoria di elementi da sottoporre al vaglio della giunta municipale che aveva negato la realizzazione dell'opera ed il conferimento dell'incarico progettuale.
Adita con i gravami principale del IG e del ET, nonché incidentale, del ZZ in punto di diniego della eccezione di carenza di legittimazione passiva, con sentenza del 24 febbraio 1995 la corte d'appello di Bari ha confermato la sentenza impugnata. In particolare, per quel che in questa sede interessa, la corte di merito ha affermato l'estraneità della norma invocata, posto che la medesima ipotizzava la sola responsabilità contabile dell'amministratore pubblico nei confronti della p. a. e non quella civile del medesimo nei confronti del privato che con questo abbia invalidamente stipulato e per la quale erano operanti le norme di diritto comune e pur con la limitazione al solo interesse negativo posto che nella carenza di un formale contratto, il solo che potesse impegnare un ente pubblico, non poteva profilarsi una responsabilità negoziale: e ciò anche sotto il profilo della carenza dei poteri rappresentativi essendone il privato consapevole nella mancanza di atti formali.
Esattamente il tribunale aveva escluso l'assunzione personale di un vincolo giuridico posto che l'attività svolta fu meramente preparatoria e preliminare rispetto alla decisione, poi non adottata, della giunta di realizzare l'opera pubblica e di avvalersi quindi dell'opera dei professionisti.
Inutilmente questi avevano invocato la responsabilità dei pubblici amministratori ex art.28 della Costituzione e fatto