Cass. civ., SS.UU., sentenza 27/11/2018, n. 30649
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In tema di risarcimento dei danni per la mancata tempestiva trasposizione delle direttive comunitarie 75/362/CEE, 75/363/CEE e 82/76/CEE in favore dei medici frequentanti le scuole di specializzazione in epoca anteriore all'anno 1991, deve ritenersi che il legislatore, con l'"aestimatio" del danno effettuata dall'art. 11 della l. n. 370 del 1999, abbia proceduto ad un sostanziale atto di adempimento parziale soggettivo valevole anche nei confronti di coloro non ricompresi nel citato art. 11, a cui non può applicarsi l'art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991, in quanto tale decreto, nel trasporre nell'ordinamento interno le direttive in questione, ha regolato le situazioni future con la previsione, a partire dall'anno accademico 1991/1992, di condizioni di frequenza dei corsi diverse e più impegnative rispetto a quelle del periodo precedente.
In tema di responsabilità dello Stato da mancata attuazione di direttive comunitarie, sussiste la legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri ma l'evocazione in giudizio di un diverso organo statuale non si traduce nella mancata instaurazione del rapporto processuale, costituendo una mera irregolarità, sanabile, ai sensi dell'art. 4 della l. n. 260 del 1958, sempre che l'Avvocatura dello Stato si sia avvalsa, nella prima udienza, della facoltà di eccepire l'erronea identificazione della controparte pubblica, provvedendo alla contemporanea indicazione di quella realmente competente. In mancanza di una tale tempestiva eccezione resta, invece, preclusa sia la possibilità di far valere, in seguito, l'irrituale costituzione del rapporto giuridico processuale, sia il suo rilievo d'ufficio. (Nella specie, la S.C. ha cassato la sentenza di merito che, in assenza di una tempestiva eccezione, aveva d'ufficio condannato la Presidenza del Consiglio dei Ministri in un giudizio promosso nei confronti del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca scientifica).
Sul provvedimento
Testo completo
E 306491 18 T N E REPUBBLICA ITALIANA S IN NOME DEL POPOLO ITALIANO E LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Oggetto Primo Presidente RESPONSABILITA' GIOVANNI MAMMONE CIVILE DELLO - Presidente Sezione - STEFANO PETITTI STATO Ud. 17/07/2018 - FRANCESCO TIRELLI - Presidente Sezione - - PU - Rel. Consigliere - ANDREA SCALDAFERRI 26408/2015hon 3064s Rep. FRANCO DE STEFANO Consigliere - C.U ADRIANA DORONZO · Consigliere - - ERNESTINO LUIGI BRUSCHETTA - Consigliere - ALBERTO GIUSTI - Consigliere - ENZO VINCENTI - Consigliere - ha pronunciato la seguente SENTENZA Aur sul ricorso 26408-2015 proposto da: PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- ricorrente -
DUMA GIAN MARCO, VINCENTI DOLORES, DUMA EMANUELE, tutti nella qualità di eredi di Duma Luigi, RIZZO MASSIMO, RIZZELLI ENRICO LUIGI, TOLLEMETO SPARTACO, elettivamente domiciliati in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentati e difesi dall'avvocato FABIO VITALE;
- ricorrenti successivi- 363 GROSSO ANTONIETTA, FRANCO MARIA DOMENICA, MANIERI MARIA SERENA, CAPRIO PIETRO, MATINO ANNA RITA, MUCCI ROCCO, DELLA BONA SALVATORE, ARIGLIANI MICHELE, LUPO SILVANO LIBERO, CORCIULO ANNA MARIA, PALUMBO ANTONIO COSIMO ROSARIO, STASI DANIELA, ARCUTI VINCENZO, FAGGIANO BRUNO, ΤΙΑΝΟ MAURIZIO, PICCINNI GIOVANNI, CUCUGLIATO PIERO, QUARTA EUGENIO, RICCHIUTI ROSALBA, AGUGLIA MARIA, INGUSCIO CESARE, CITIGNOLA ANNA POMPEA, CAMPOBASSO ANNA, FASANO ANGELO, GAETANI MARIA CRISTINA, SCARCELLA SILVANA, SERIO ANTONIO, MINELLI SERGIO EUGENIO, RACO ALESSANDRO controricorrenti e ricorrenti incidentali e CAMPOBASSO MARIA solo controricorrente, tutti elettivamente domiciliati in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentati e difesi dall'avvocato FABIO VITALE;
- controricorrenti e ricorrenti incidentali - avverso la sentenza n. 4058/2015 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 06/07/2015. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del Aur 17/07/2018 dal Consigliere ANDREA SCALDAFERRI;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell'Avvocato Generale LUIGI SALVATO, che ha concluso per il rigetto del ricorso della Presidenza del Consiglio e rimessione alla Sezione semplice per la decisione dei controricorsi;
uditi gli avvocati Giacomo Aiello per l'Avvocatura Generale dello Stato e Fabio Vitale.
FATTI DI CAUSA
Con atto di citazione datato 4.12.2008, A G ed altri 33 medici specialisti, premesso che essi avevano frequentato le scuole di specializzazione in varie Università italiane negli anni accademici tra il Ric. 2015 n. 26408 sez. SU ud. 17-07-2018 -2- 1982/1983 ed il 1990/1991 conseguendo i relativi diplomi, citavano in giudizio dinanzi al Tribunale di Roma il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca (M.I.U.R.) al fine di ottenerne la condanna al pagamento della «adeguata retribuzione» prescritta dalle direttive CEE (nn.362 e 363 del 1975 modificate dalla n.76 del 1982) per l'attività svolta nei periodi di frequenza dei corsi di specializzazione. Il Ministero, tardivamente costituitosi, eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva nonché la prescrizione del diritto fatto valere dagli attori, e nel merito contestava la fondatezza della domanda. Il Tribunale di Roma, con sentenza depositata in data 9.11.2009, disattese le eccezioni preliminari del convenuto, accoglieva le domande proposte dagli attori, ad eccezione di quelle del dr.Massimo R e della dott.ssa Maria C, condannando il Ministero convenuto al pagamento, per ciascun anno di frequenza ai rispettivi corsi di specializzazione, della somma di € 11.103,82 (oltre interessi legali), determinata in base al disposto del D.Lgs. n. 257/1991. La sentenza veniva impugnata, con distinti atti di appello, dal Am M.I.U.R., che ne chiedeva la totale riforma sotto più profili, e dai dott.ri R e C che insistevano nelle rispettive domande. La Corte d'appello di Roma, con sentenza n.4085 depositata il 6 luglio 2015, in parziale accoglimento dell'appello principale proposto dal Ministero ed in parziale riforma della sentenza impugnata, respingeva le domande formulate nel giudizio di primo grado dai dott.ri Spartaco T, L D e L E R e, rideterminate in misura pari a € 6713,94 per ciascun anno di frequentazione dei corsi (facendo riferimento al disposto della legge n.370/1999) le somme dovute, qualificate in termini di risarcimento dei danni da inadempimento dello Stato all'obbligazione ex lege di trasposizione delle direttive comunitarie nel termine prescritto (31.12.1982), condannava la Presidenza del Consiglio dei Ministri, individuata Ric. 2015 n. 26408 sez. SU ud. 17-07-2018 -3- d'ufficio come «ripartizione statale competente», al pagamento di tali somme (oltre interessi legali) in favore degli originari attori -ad eccezione dei dott.ri T, Duma e R-, nonché in favore della dott.ssa Maria C, il cui appello incidentale accoglieva, rigettando invece quello del dr. R. Avverso tale sentenza la Presidenza del Consiglio dei Ministri (P.C.M.) ha proposto ricorso per cassazione per un motivo, resistito con controricorso dalla dr.ssa Maria C nonché, con controricorso e ricorso incidentale per sei motivi, dagli altri originari attori (A G ed altri 28) ad eccezione dei dott.ri R, T e R i quali, unitamente agli eredi del dr. Duma, hanno proposto ricorso autonomo successivo per sette motivi. La causa, assegnata alle Sezioni unite dal Primo Presidente a seguito di istanza della ricorrente P.C.M. (che segnalava un contrasto di giurisprudenza in relazione all'autonoma soggettività giuridica di diritto pubblico delle diverse amministrazioni statali), veniva tolta dal for ruolo della udienza del 6.12.2016 in considerazione del fatto che, in altra controversia analoga, erano stati da queste Sezioni unite sottoposti alla Corte di giustizia della Unione Europea alcuni quesiti concernenti l'interpretazione delle direttive CEE 363/75 e 82/76. Quindi, fissata -dopo l'emissione della sentenza del 24 gennaio 2018 della Corte di giustizia- nuova udienza pubblica dinanzi a queste Sezioni unite, e depositata memoria dalla Presidenza del Consiglio nonché requisitoria scritta dal P.M., la causa alla odierna udienza pubblica è stata rimessa in decisione all'esito della discussione svolta tra le parti. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Il ricorso principale della Presidenza del Consiglio dei Ministri denuncia, con unico motivo, la violazione di molteplici norme di diritto (art.117 Cost.;
artt. 5 legge n.400/1988 e 3 D.Lgs. n.303/1999;
art.4 Ric. 2015 n. 26408 sez. SU - ud. 17-07-2018 -4- L.n.260/1958;
artt. 100, 101, 112 e 342 cod. proc. civ.) e la nullità della sentenza d'appello, nella quale sarebbe incorsa la Corte romana condannando essa ricorrente nonostante non fosse mai stata evocata in giudizio e non avesse quindi potuto contraddire nel processo inerente ai gradi di merito: posto che, per poter partecipare ad un giudizio, la Presidenza del Consiglio dei Ministri deve necessariamente essere citata, essa non potrebbe subire un automatico e non conosciuto subentro nel processo -con conseguente soggezione alla escussione da parte dei medici i cui crediti sono stati accertati- soltanto perché altre Amministrazioni statali (nella specie il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca) sono state in quel processo a torto evocate. Ha rilevato al riguardo la ricorrente come l'unitarietà e l'inscindibilità dello Stato nell'esercizio delle sue funzioni Aur sovrane non elide l'autonomia soggettiva delle varie articolazioni, date dai Ministeri, che ne compongono l'organizzazione, ciascuna delle quali è dotata di distinta legittimazione sostanziale e processuale in relazione all'interesse pubblico che è affidato alle proprie cure.
1.1. Come sopra riferito, con successiva istanza la P.C.M. ha chiesto la rimessione a queste Sezioni unite perché dicano se, in un giudizio di accertamento della responsabilità dello Stato quale quello in esame, la citazione della P.C.M. o dei singoli Ministeri comporti conseguenze in termini di legitimatio ad causam, essendo necessario fare chiarezza su un contrasto giurisprudenziale -in relazione alla autonoma soggettività giuridica delle Amministrazioni statali- tra un orientamento che esclude ogni conseguenza, trattandosi di articolazioni del Governo della Repubblica, ed altro che afferma invece una divaricazione sostanziale e processuale tra la P.C.M. ed i singoli Ministeri.
2. Preliminarmente, tenendo anche conto dei rilievi svolti nella requisitoria del Pubblico Ministero, si osserva come non possa Ric. 2015 n. 26408 sez. SU - ud. 17-07-2018 -5- dubitarsi della legittimazione della P.C.M., che pure non aveva assunto la