Cass. civ., SS.UU., sentenza 04/10/2019, n. 24858

to la seguente SENTENZA sul ricorso iscritto al N.R.G. 2314-2018 proposto da:

TAMBORINO FRISARI

Patrizia, rappresentata e difesa dall'Avvocato F E L, con domicilio eletto presso lo studio del me- desimo in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 28;

- ricorrente -

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTE- RO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, con domicilio presso il proprio Uffi- cio in Roma, via Baiamonti n. 25;

- controricorrente -

contro

AGENZIA PER LE EROGAZIONI IN AGRICOLTURA - AGEA, rappresen- tata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato e domiciliata presso gli Uffici di questa in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

- controricorrente -

e nei confronti di F G e P G;

- intimati -

avverso la sentenza della Corte dei conti, sezione seconda giurisdizio- nale centrale d'appello, depositata il 6 giugno 2017. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 24 set- tembre 2019 dal Consigliere A G;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell'Avvocato Generale France- sco Salzano, che ha concluso per l'inammissibilità del ricorso nei con- fronti dell'AGEA e per il rigetto nel resto;
uditi l'Avvocato F E L per la ricorrente e l'Avvocato dello Stato D D G per la controricorrente AGEA.

FATTI DI CAUSA

1. - La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Pu- glia, con sentenza depositata il 17 ottobre 2013, ha condannato, in solido ed a titolo di dolo, G F e R P, nella lo- ro rispettive qualità di funzionario istruttore e di funzionario revisore, al pagamento, in favore dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura - AGEA, del 25% ciascuno del danno di euro 1.025.609,21, ed Elvio Ce- lestini e Patrizia T F, nella loro qualità di privati percet- tori, al pagamento, al medesimo Ente, del restante 50% rapportato all'importo dei contributi da ciascuno di essi percepito, rispettivamen- te pari a euro 571.077,85 e a euro 454.531,36;
ha altresì condanna- to, a titolo di responsabilità sussidiaria per colpa grave, Giuseppe Pu- - 2 tignano, direttore dell'Ufficio sviluppo rurale dell'AGEA, al pagamento, in favore dell'AGEA, del 25% dell'intero danno. Tali somme sono state maggiorate della rivalutazione monetaria e degli interessi legali. Il danno erariale al quale i convenuti sono stati condannati origina dalla illecita erogazione e percezione di contributi pubblici dell'AGEA denominati "Set Aside", disciplinati dai regolamenti CEE n. 1094 del 25 aprile 1988, n. 1272 del 29 aprile 1988 e n. 2328 del 15 luglio 1991 e dal decreto ministeriale n. 63 del 19 febbraio 1991, in relazio- ne alle campagne (da quella del 1990/1991 a quella del 1994/1995) di messa a riposo della produzione di terreni agricoli di tipo seminati- vo e di riconversione della produzione stessa. 2. - Con sentenza resa pubblica mediante deposito in segreteria il 6 giugno 2017, la Corte dei conti, sezione seconda giurisdizionale centrale d'appello, ha respinto gli appelli proposti, tra gli altri, da Pa- trizia T F, confermando integralmente la pronuncia di primo grado. 2.1. - Per quanto in questa sede ancora rileva, la Corte dei conti ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall'appellante, rilevando che, ai fini della sussistenza del rapporto di servizio, quel che conta è la natura pubblica della contribuzione ed il suo essere indirizzata a scopi di pubblica utilità, sicché la giurisdizione contabile è configurabile anche nei riguardi di soggetti privati che, come nella specie, abbiano indebitamente percepito fondi pubblici, ovvero che abbiano partecipato all'attività diretta all'ottenimento di indebiti finanziamenti pubblici. Attraverso la percezione del contributo pubblico - ha sottolineato il giudice contabile - si è instaurata tra pri- vato ed amministrazione danneggiata una relazione non organica ma funzionale, caratterizzata dall'inserimento del soggetto esterno nell'iter procedimentale della P.A. di realizzazione del programma pubblico che si esaurisce, non con l'attività procedimentale che pre- siede e conduce all'erogazione del contributo stesso, ma con la effet- tiva sua destinazione alle finalità pubbliche intermediate dall'attività del privato (nel caso, la messa a riposo del terreno seminativo rispet- to a una attività di coltivazione fino a quel momento attuata). La Corte dei conti ha altresì escluso che l'avvenuto esperimento dell'azione di recupero delle somme ad iniziativa dell'amministrazione danneggiata, ai sensi dell'art. 3 della legge 23 dicembre 1986, n. 898 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 otto- bre 1986, n. 701, recante misure urgenti in materia di controlli degli aiuti comunitari alla produzione dell'olio di oliva. Sanzioni amministra- tive e penali in materia di aiuti comunitari al settore agricolo), deter- mini una preclusione all'esercizio dell'azione di responsabilità. In ordine alla responsabilità della T F, la Corte dei conti ha accertato la assoluta mancanza delle condizioni oggettive e soggettive per l'ottenimento dei contributi. Secondo la Corte dei con- ti, a prescindere dall'esito del giudizio penale di non luogo a procede- re per prescrizione dei reati (che non vincola il giudice contabile), la T F ha offerto attivamente disponibilità e collaborazione per portare a compimento gli illeciti dolosi ai danni del pubblico era- rio. 3. - Per la cassazione della sentenza della Corte dei conti, secon- da sezione giurisdizionale centrale d'appello, P T F- ri ha proposto ricorso, con atto notificato il 4 gennaio 2018, sulla base di tre motivi. Hanno resistito, con separati atti di controricorso, il Procuratore generale rappresentante il pubblico ministero presso la Corte dei conti e l'AGEA, mentre non hanno svolto attività difensiva G F e Giuseppe Putignano. In prossimità dell'udienza la ricorrente ha depositato una memo- ria illustrativa. RAGIONI DELLA DECISIONE - 4 - 1. - Preliminarmente, deve essere dichiarato inammissibile il ri- corso per cassazione proposto nei confronti dell'Agenzia per le eroga- zioni in agricoltura. L'AGEA non risulta infatti aver preso parte al giudizio che si è svolto dinanzi alla Corte dei conti ed è pertanto priva di legittimazione passiva. Al riguardo, deve essere fatta applicazione del principio secondo cui la qualità di parte legittimata a resistere al ricorso per cassazione spetta ai soggetti che abbiano formalmente assunto la veste di parte nel precedente grado di giudizio conclusosi con la sentenza impugna- ta, con la conseguenza che va dichiarata inammissibile l'impugnazione proposta contro soggetti diversi da quelli che sono stati parti nel suddetto giudizio (Cass., Sez. I, 16 giugno 2006, n. 13954;
Cass., Sez. H, 16 gennaio 2012, n. 520;
Cass., Sez. III, 19 febbraio 2013, n. 4011;
Cass., Sez. I, 11 settembre 2015, n. 17974). 2. - Con il primo motivo (violazione delle norme relative al riparto di giurisdizione: artt. 1 e 51 e ss. del codice di giustizia contabile, ap- provato con il d.lgs. 26 agosto 2016, n. 174;
eccesso di potere giuri- sdizionale;
sulla sussistenza della giurisdizione contabile con riferi- mento alla posizione dei privati percettori di aiuti comunitari) la ricor- rente deduce l'insussistenza di forme di responsabilità per danno era- riale in capo alla T F, privato percettore, estranea a qualunque relazione con l'amministrazione danneggiata in merito al procedimento di concessione dell'aiuto comunitario per cui è causa. Ad avviso della ricorrente, affinché possa concretizzarsi la giurisdizio- ne contabile nei confronti del privato percettore di fondi pubblici è ne- cessario che costui si sia inserito negativamente nel procedimento di perseguimento dell'interesse pubblico: in particolare, relativamente al procedimento di conferimento del contributo agricolo "Set Aside", l'inserimento del privato nel programma amministrativo avverrebbe mediante la presentazione di apposita domanda di conferimento del o, -5 contributo. Invece, la T F non avrebbe presentato alcu- na domanda specifica: l'apporto della ricorrente sarebbe consistito nell'avere messo a disposizione degli organizzatori della truffa (i fun- zionari AGEA) la propria identità ed i propri conti correnti bancari, successivamente svuotati per la realizzazione finale degli illeciti (l'indebito esborso di denaro pubblico). Secondo la ricorrente, un'azione di tal fatta identifica al più una ipotesi di indebita percezio- ne di contributi di aiuto al settore agricolo, sanzionabile o perseguibi- le in ambiti diversi da quello contabile. La messa a disposizione della propria identità e dei propri conti correnti bancari, in assenza della presentazione della domanda di concessione del contributo, non con- cretizzerebbe in alcun modo un'ipotesi di partecipazione della ricor- rente al procedimento amministrativo di elargizione della risorsa. 2.1. - Il motivo è infondato. Ai fini della sussistenza della giurisdizione contabile, tra la P.A. che eroga un contributo e il privato che lo riceve si instaura un rap- porto di servizio, sicché il percettore del contributo o del finanziamen- to (anche di provenienza comunitaria) risponde per danno erariale in- nanzi alla Corte dei conti, qualora, disponendo della somma in modo diverso da quello programmato, frustri lo scopo perseguito dall'ente pubblico (Cass., Sez. U., 25 gennaio 2013, n. 1775;
Cass., Sez. U., 3 febbraio 2014, n. 2287;
Cass., Sez. U., 13 febbraio 2014, n. 3310;
Cass., Sez. U., 27 gennaio 2016, n. 1515;
Cass., Sez. U., 14 settem- bre 2017, n. 21297;
Cass., Sez. U., 29 novembre 2017, n. 28504;
Cass., Sez. U., 9 maggio 2018, n. 11185;
Cass., Sez. U., 12 giugno 2018, n. 15342;
Cass., Sez. U., 16 maggio 2019, n. 13245). Nel caso in esame, si tratta di contributi erogati dall'AGEA per la messa a riposo dalla produzione di terreni agricoli di tipo seminativo e per la riconversione della produzione stessa. La Corte dei conti ha accertato, nei due gradi di merito, che la T F: (a) ha percepito i contributi pubblici di scopo ma OG, -6 non li ha gestiti per esigenze dell'azienda agricola, avendoli utilizzati senza porsi il problema dell'indebito arricchimento e dello sviamento dei contributi dalle previste finalità;
(b) ha offerto attivamente dispo- nibilità e collaborazione per portare a compimento gli illeciti dolosi ai danni del pubblico erario. Ne discende che la giurisdizione contabile nei confronti della ricor- rente è stata affermata in presenza dei presupposti ritenuti necessari da questa Corte regolatrice. Priva di fondamento si appalesa la tesi della ricorrente, incentrata sulla necessità della presentazione di una domanda di contributo per- ché si costituisca il rapporto di servizio fonte di responsabilità ammi- nistrativa. Deve infatti ritenersi che colui che percepisce fondi pubblici senza aver presentato una specifica domanda ma partecipando all'attività di indebita erogazione da parte dei funzionari infedeli dell'Agenzia attra- verso la messa a disposizione della propria identità e dei propri conti correnti bancari, si inserisce, in via di fatto, nell'iter procedimentale dell'amministrazione di realizzazione del programma pubblico, con- correndo con la propria opera alla produzione del danno erariale deri- vante dallo sviamento dell'erogazione dalle sue finalità istituzionali e dalla sottrazione delle risorse pubbliche allo scopo cui erano preordi- nate. 3. - Con il secondo mezzo (violazione delle norme relative al ri- parto di giurisdizione sotto distinto profilo;
sussistenza nella fattispe- cie della giurisdizione del giudice ordinario;
violazione e mancata ap- plicazione degli artt. 3 e 4 della legge n. 898 del 1986 con riferimento alla fase di recupero delle somme indebitamente erogate nel settore "Set Aside") la ricorrente deduce che competente a conoscere della domanda volta a far valere il credito dell'AGEA, nei confronti dei sog- getti beneficiari degli aiuti previsti dalla disciplina comunitaria per il settore agricolo, alla ripetizione delle somme indebitamente loro ero- - 7 - gate, sarebbe l'autorità giudiziaria ordinaria, ancorché la domanda sia prospettata quale domanda di risarcimento del danno subito dall'amministrazione in dipendenza dell'indebita erogazione stessa. Nella specie l'AGEA ha proceduto al recupero delle somme percepite dalla T F mediante la notifica dell'ordinanza-ingiunzione n. 5189 del 6 dicembre 2012. Da ciò è conseguito un procedimento di opposizione, devoluto alla cognizione del giudice ordinario, attual- mente pendente dinanzi al Tribunale di Lecce. La legge n. 898 del 1986, con specifico riferimento al recupero delle somme indebitamen- te erogate dall'amministrazione, avrebbe dettato una normativa di carattere speciale, nell'ambito della quale avrebbe inteso circoscrivere al giudice ordinario la competenza giurisdizionale per la fase di recu- pero. Ad avviso della ricorrente, ove la funzione risarcitoria venga esercitata a seguito dell'applicazione della disciplina speciale, non vi sarebbe più alcuno spazio per esercitare la medesima funzione me- diante l'utilizzo (anche) dell'azione di responsabilità contabile. Nella memoria ex art. 378 cod. proc civ. depositata in prossimità dell'udienza, la ricorrente, riferendo degli sviluppi della vicenda suc- cessivi alla proposizione del ricorso per cassazione, deduce che, con precetto notificato in data 25 luglio 2019, l'AGEA ha intimato alla Tborino Fisari il pagamento della somma di euro 122.661,93, oltre accessori. 3.1. - La censura è infondata. In tema di responsabilità erariale, la giurisdizione civile e quella penale, da un lato, e la giurisdizione contabile, dall'altro, sono reci- procamente indipendenti nei loro profili istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto materiale, e l'eventuale interferenza che può determinarsi tra i relativi giudizi pone esclusivamente un proble- ma di proponibilità dell'azione di responsabilità da far valere davanti alla Corte dei conti, senza dar luogo a una questione di giurisdizione (Cass., Sez. U., 10 settembre 2013, n. 20701;
Cass., Sez. U., 28 no- ii, - 8 vembre 2013, n. 26582;
Cass., Sez. U., 21 maggio 2014, n. 11229;
Cass., Sez. U., 19 gennaio 2018, n. 1410). Ne deriva che l'esercizio, dinanzi alla Corte dei conti da parte del pubblico ministero contabile, dell'azione di responsabilità amministra- tiva non è precluso né dall'attività di recupero dell'indebito esperita in via amministrativa dall'AGEA attraverso l'emissione di ingiunzione di pagamento, ai sensi dell'art. 3 della legge n. 898 del 1986, né dalla proposizione, da parte del percettore del contributo, dell'opposizione all'ingiunzione dinanzi al competente giudice ordinario. L'unico effetto deducibile in questa evenienza consiste nell'esaurimento dell'interesse ad agire del pubblico ministero contabile nel caso in cui consti che all'ingiunzione abbia fatto seguito l'effettivo e definitivo recupero, da parte della P.A., delle somme indebitamente percepite dal privato, con integrale risarcimento del danno. Sennonché, il difetto di interes- se ad agire per mancanza di lesione in atto costituisce una questione relativa ai presupposti dell'azione, la cui decisione rientra nei limiti in- terni della giurisdizione del giudice contabile, con la conseguenza che il ricorso per cassazione che prospetti tale vizio sotto il profilo del di- fetto di giurisdizione è inammissibile, non investendo una questione di superamento dei limiti esterni della giurisdizione della Corte dei conti (cfr. Cass., Sez. U., 25 ottobre 2013, n. 24149). 4. - Con il terzo motivo (violazione della norma relativa al riparto di giurisdizione con riferimento al principio del divieto di bis in idem;
violazione dell'art. 4 del protocollo 7 della CEDU;
violazione del prin- cipio del divieto di abuso degli strumenti processuali) la ricorrente lamenta che si sarebbe determinato un cumulo sanzionatorio in ordi- ne allo stesso fatto, peraltro in una situazione in cui la legge individua uno specifico procedimento, di carattere speciale (quello disciplinato dalla legge n. 898 del 1986), finalizzato al recupero delle somme in- debitamente percepite, allo stato ancora pendente. Osserva la ricor- rente che "sono stati 'celebrati' tre processi (quello penale, quello ci- -g vile concernente l'impugnazione dell'ordinanza-ingiunzione notificata alla signora Tborino per il recupero delle somme percepite, quello contabile) attinenti la medesima questione, alcuni dei quali (quello ci- vile e quello contabile) aventi lo stesso fine". 4.1. - La doglianza è inammissibile. Deve infatti escludersi l'ammissibilità del ricorso per cassazione ai sensi dell'art. 362 cod. proc. civ., avverso le decisioni della Corte dei conti, per violazione del ne bis in idem, risolvendosi tale vizio in un errore in iudicando, sui limiti interni della giurisdizione sotto il profilo della proponibilità o proseguibilità della domanda (Cass., Sez. U., 28 dicembre 2017, n. 31107). 5. - Il ricorso nei confronti dell'AGEA è dichiarato inammissibile, mentre è rigettato quello proposto nei confronti del Procuratore gene- rale della Corte dei conti. Le spese nel rapporto processuale con l'AGEA seguono la soccom- benza e vengono liquidate come da dispositivo. Non vi è luogo a provvedere sulle spese nel rapporto processuale con il Procuratore generale della Corte dei conti, stante la sua natura di parte solo in senso formale. 6. - Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gen- naio 2013 ed è dichiarato inammissibile e rigettato, sussistono ì pre- supposti processuali per dare atto - ai sensi dell'art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1 -quater all'art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115 del 2002 - della sus- sistenza dell'obbligo di versamento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per la stessa impugnazione.