Cass. civ., SS.UU., sentenza 29/11/2007, n. 24816
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Con riferimento all'art. 6 della legge n. 57 del 2001, il quale prevede la giurisdizione del giudice amministrativo per le controversie concernenti i provvedimenti con cui il Ministro irroga le sanzioni pecuniarie e disciplinari previsti dalle norme che disciplinano l'esercizio delle assicurazioni private, alla luce della giurisprudenza del giudice delle leggi, stante l'inscindibile intreccio tra diritti soggettivi e interessi legittimi in una materia delimitata e particolare come quella suddetta, la piena terzietà del giudice amministrativo e la pienezza dei poteri ad esso riconosciuti a tutela delle situazioni giuridiche lese, senza che, inoltre, possa configurarsi un procedimento amministrativo - quale quello che si snoda con modalità bifasica attraverso l'attribuzione dell'istruttoria all'ISVAP e della valutazione definitiva ai fini dell'irrogazione della sanzione all'autorità ministeriale - che, sulla base della pretesa minore garanzia assicurata, renda necessaria l'attribuzione delle controversie al giudice ordinario sul modello di discipline di materie solo in parte similari (tra le altre, quella bancaria), è manifestamente infondata l'eccezione di illegittimità costituzionale in riferimento agli artt. 3, 24, 25, 102, 103, 111 e 113 della Costituzione.
Ai sensi dell'art. 6 della legge n. 57 del 2001(ora riprodotto nell'art. 326 del d.lgs. n. 209 del 2005, Codice delle assicurazioni private), spetta al giudice amministrativo la giurisdizione per le controversie concernenti i provvedimenti con cui il Ministro irroga la sanzione per le infrazioni previste dall'art. 5 della stessa legge, nonché i provvedimenti di irrogazione di sanzioni pecuniarie e disciplinari previste da ogni altra norma, anche previgente, che disciplini l'esercizio delle assicurazioni private, sempre che l'azione giudiziaria sia successiva all'entrata in vigore dell'art. 6 suddetto; né tale previsione normativa trova ostacolo nella dichiarazione di illegittimità costituzionale (sentenza n. 204 del 2004) dell'art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998 (come sostituito dall'art. 7 della l. n. 205 del 2000), la quale non investe l'art. 33 nella parte in cui attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione in materia di controversie concernenti l'esercizio della vigilanza, tra l'altro, sulle assicurazioni, essendo stata ritenuta conforme a Costituzione l'attribuzione di materie particolari nelle quali si manifesta l'attività autoritativa della P.A., come successivamente ribadito dal giudice delle leggi (sentenza n. 191 del 2006); né, inoltre, sussistono interferenze tra i richiamati artt. 6 e 33 tali da desumere dalla parziale illegittimità del secondo il venir meno della regola posta nel primo, non potendosi attribuire al primo natura interpretativa del secondo, in quanto introduce una nuova disciplina della giurisdizione in deroga alla previgente previsione generale posta dalla legge n. 689 del 1981, e concernendo il rinvio recettizio al suddetto articolo 33 (oltre che 45 dello stesso decreto), contenuto nello stesso articolo 6 cit., solo le regole procedimentali.
Sul provvedimento
Testo completo
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. NICASTRO Gaetano - Primo Presidente f.f. -
Dott. SENESE Salvatore - Presidente di sezione -
Dott. PREDEN Roberto - Consigliere -
Dott. DI NANNI Luigi Francesco - Consigliere -
Dott. VITRONE Ugo - Consigliere -
Dott. MORELLI Mario Rosario - Consigliere -
Dott. CICALA Mario - Consigliere -
Dott. SETTIMJ Giovanni - rel. Consigliere -
Dott. PICONE Pasquale - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso per proposto da:
EN AN, nella qualità di Amministratore delegato de L'EDERA S.P.A., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA TAGLIAMENTO 14, presso lo studio dell'avvocato BARONE CARLO MARIA, che lo rappresenta e, difende, giusta delega a margine del ricorso;
- ricorrente -
contro
MINISTERO DELLE ATTIVITÀ PRODUTTIVE, in persona del Ministro pro- tempore, ISVAP - ISTITUTO PER LA VIGILANZA SULLE ASSICURAZIONI PRIVATE E DI INTERESSE COLLETTIVO, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;
- controricorrenti -
avverso la sentenza n. 17798/03 del Tribunale di ROMA, depositata il 09/06/03;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 20/03/07 dal Consigliere Dott. Giovanni SETTIMJ;
uditi gli avvocati Anselmo BARONE per delega dell'avvocato Carlo Maria Barone, Raffaele TAMIOZZO dell'Avvocatura Generale dello Stato;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. PALMIERI Raffaele, che ha concluso per il rigetto del primo profilo di censura, conferma dell'A.G.A., sospensione del giudizio con rimessione atti alla Corte costituzionale in accoglimento del secondo profilo di censura.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con distinti ricorsi, entrambi del 10.10.02, RI CE, quale amministratore delegato della S.p.A., L'Edera Compagnia Italiana di Assicurazioni, ha proposto innanzi al tribunale di Roma, L. n. 689 del 1981, ex art 22, due separate opposizioni avverso le ordinanze-ingiunzioni n. 175/2002 e n. 176/2002, entrambe adottate il 9.9.02 e notificate il 17.9.02, con le quali il competente Ministero delle Attività Produttive, direzione generale per il commercio e le assicurazioni, aveva irrogato - a lui, nella sua qualità di ex amministratore, ed alla società, posta in liquidazione coatta amministrativa - le sanzioni amministrative pecuniarie, rispettivamente, di Euro 310.767,00 e di Euro 33.840,00 per violazioni della pertinente normativa poste in essere nell'esercizio dell'attività assicurativa.
Nel costituirsi in entrambi i giudizi, il Ministero ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice adito, richiamando il disposto della L. n. 57 del 2001, art. 6, che espressamente prevede il ricorso al giudice amministrativo avverso le sanzioni irrogate in materia di esercizio delle assicurazioni private.
Nel primo giudizio, il tribunale, con sentenza del 9.6.03, ha declinato la giurisdizione del giudice ordinario ed affermato quella del giudice amministrativo.
Viceversa, nel secondo giudizio, il tribunale ha ritenuto di decidere, preliminarmente, con sentenza non definitiva del 30.9.04, sulla questione di giurisdizione, questa affermando in favore dell'A.G.A, e quindi, definitivamente pronunziando nel merito con sentenza del 16.2.05, ha respinto l'opposizione. La prima pronunzia si basa sulla considerazione che, L. n. 57 del 2001, ex artt. 5 e 6, la giurisdizione sulle controversie in materia
di sanzioni amministrative irrogate, tanto D.L. n. 857 del 1976, ex art. 3, quanto nel testo modificato dalla L. n. 57 del 2001, dalla
pubblica autorità preposta nell'esercizio dell'attività di vigilanza sulle assicurazioni di cui al D.Lgs. n. 80 del 1998, art.33, è devoluta al giudice amministrativo e, trattandosi di norma
sulla giurisdizione, è d'immediata applicazione, avendo - sì riguardo al momento della proposizione della domanda, nella specie dell'opposizione, ed irrilevante essendo quello della commissione dell'illecito.
La seconda pronunzia si basa sulla considerazione che la L. n. 57 del 2001, art. 6, ha portata interpretativa del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 33, dal quale già si rimetteva al giudice amministrativo la
giurisdizione in materia, ma che, questo caducato dalla Corte costituzionale con la sentenza 204/2004, è venuta meno la rilevanza di quella;
donde la giurisdizione del giudice ordinario, dovendosi, da un lato, escludere che possano ricomprendersi nelle controversie relative alla vigilanza ed al controllo nei confronti del gestore del pubblico servizio quelle relative all'opposizione alle sanzioni e, dall'altro, rilevare che gli atti irrogativi delle stesse difettano del carattere autoritativo che fonda la giurisdizione generale di legittimità, id est l'esistenza d'un interesse legittimo leso dal provvedimento, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo presupponendo un nesso tra interesse legittimo leso dal provvedimento e diritto soggettivo del privato, ed essendo, viceversa, l'irrogazione delle sanzioni amministrative espressione di un'attività vincolata, come già ritenuto dalla giurisprudenza di legittimità in materie analoghe.
Avverso la prima sentenza sulla giurisdizione RI CE ha proposto ricorso per cassazione (RG 1806 0/04), affidato ad un unico complesso motivo, cui resiste il Ministero con controricorso. Avverso la seconda sentenza sulla giurisdizione ha proposto, a sua volta, ricorso per cassazione il Ministero (RG 23503/04), anch'esso con un unico complesso motivo, cui resiste il CE con controricorso.
Avverso la terza sentenza, con la quale il giudice a quo si è pronunziato sul merito, ha proposto ricorso per Cassazione ancora RI CE (RG 9933/06) svolgendo più motivi di censura;
anche in questo caso il Ministero resiste controricorso, peraltro contestualmente riproponendo, con ricorso incidentale (RG 14810/06), la questione di giurisdizione già oggetto del ricorso autonomo. In ciascuno dei giudizi così introdotti, entrambe le parti hanno depositato memorie.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Nel presente giudizio n. 18060/04, il CE, nella qualità di amministratore delegato de L'Edera, Compagnia Italiana di Assicurazioni S.p.A., impugna la sentenza n. 17798/03 con la quale il tribunale di Roma ha declinato la giurisdizione del giudice ordinario.
Resiste il Ministero delle Attività Produttive.
Con un unico complesso motivo, il ricorrente denunzia "Violazione e falsa applicazione degli artt. 111 Cost.;
artt. 5, 37, 112, 132, 382 c.p.c.;
L. 5 marzo 2001, n. 57, art. 6;
L. 24 novembre 1981, n. 689, artt. 22, 23;
in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 1, 3 e 4. Difetto
di giurisdizione del giudice amministrativo" e, nella denegata ipotesi che dovesse ritenersi l'applicabilità in causa del citato art. 6 (con conseguente deferibilità al giudice amministrativo della controversia inter partes), solleva eccezione d'incostituzionalità della detta norma, in parte qua, con riferimento agli artt. 3, 24, 25, 102, 103, 111, 113 Cost.. A sostegno della proposta questione di giurisdizione, sostiene il ricorrente, con un primo argomento, che, avendo il legislatore manifestato inequivoca volontà di attribuire al giudice amministrativo il sindacato sui soli provvedimenti adottati alla stregua delle nuove disposizioni, alle quali non è stata attribuita efficacia retroattiva, e la portata precettiva e l'operatività della L. 5 marzo 2001, n. 57, art. 6, essendo geneticamente ed inscindibilmente collegate a quelle della previsione del precedente art. 5, la controversia in esame dovrebbe, per ciò, essere regolata secondo la normativa previgente;
che, inoltre, risalendo al 1997 l'ordinanza irrogativa della sanzione, costituente l'atto conclusivo dell'attività d'accertamento e contestazione degli illeciti, e coeva essendo l'introduzione del procedimento oppositorio, con la presentazione da parte dell'incolpato della memoria difensiva prevista dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 18, la cognizione della controversia in sede giudiziaria spetterebbe al giudice competente all'epoca dell'avvio del procedimento, il riferimento alla quale epoca porterebbe ad escludere, ai sensi dell'art. 5 c.p.c., l'applicabilità tanto della norma in discussione, quanto del precedente D.Lgs. 31 marzo 1988, n. 80, art. 33, comunque dichiarato incostituzionale in parte qua.
Le esposte tesi non meritano accoglimento.
Proprio l'art. 5 c.p.c., da ultimo richiamato, pone il principio per cui la giurisdizione si determina con riguardo alla legge vigente al momento della proposizione della domanda, da intendersi quella introduttiva del giudizio nel quale la giurisdizione dev'essere determinata, onde nessuna rilevanza possono avere, a tal fine, ne' l'epoca d'introduzione del procedimento amministrativo d'accertamento dell'infrazione, nell'ambito del quale opera la memoria difensiva prodotta dall'incolpato ai sensi della L. n. 689 del 1981, art. 18, nè l'epoca d'adozione del provvedimento con il quale è stata irrogata la sanzione.
Nella specie, al giudizio, introdotto con opposizione proposta il 10.10.02, non può, pertanto, non trovare applicazione la norma sulla giurisdizione, già vigente al detto momento della litis contestano, posta in subiecta materia dalla L. 5 marzo 2001, n. 57, art.
6. L'ambito temporale dell'applicazione della qual norma non è affatto stabilito de futuro per i soli illeciti verificatisi successivamente alla sua entrata in vigore, come ritenuto dal ricorrente in base alla previsione del comma 2 del precedente art. 5, dacché detta specifica disposizione si pone con carattere di specialità nell'ambito della complessiva disciplina dettata dalla norma stessa - regolando un'ipotesi particolare, quella della quantificazione dei danni alla persona di lieve entità derivanti da sinistri verificatisi successivamente all'entrata in vigore della legge - onde l'espressa previsione d'una diversa decorrenza per il caso specifico evidenzia anzi, a contrario, l'applicabilità delle rimanenti statuizioni ai