Cass. civ., sez. I, sentenza 09/06/2004, n. 10900

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. O G - Presidente -
Dott. F F M - Consigliere -
Dott. R R - Consigliere -
Dott. F F - Consigliere -
Dott. D P S - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
COMUNE di CINTO CAOMAGGIORE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA F.

CONFALONIERI

5, presso l'Avvocato L M che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato M C, giusta procura a margine del ricorso;



- ricorrente -


contro
T I, domiciliato in ROMA presso LA CANCELLERIA CIVILE DELLA CORTE DI CASSAZIONE PIAZZA CAVOUR, presso l'avvocato M A, giusta procura a margine del controricorso;



- controricorrente -


avverso la sentenza n. 2/01 del Tribunale di PORTOGRUARO, depositata il 03/01/01;

udita la relazione della causa svolta nella Pubblica udienza del 12/12/03 dal Consigliere Dott. S D P;

udito per il ricorrente l'Avvocato C A, per delega, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito per il resistente l'Avvocato M A, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. C A che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO


1.1 Con ricorso del 12 novembre 1998, ex art. 3 del R.d. 14 aprile 1910 n. 639, al Giudice di Pace di Portogruaro, Isolina Torresan
propose opposizione avverso l'atto del Comune di Cinto Caomaggiore n. 6291 del 5 ottobre 1998, notificatole il 20 ottobre 1998, con il quale il Comune gli aveva ingiunto il pagamento della somma di L. 2.250.000, a titolo di integrazione della somma di L. 750.000 - già versata dalla Torresan in data 13 marzo 1998 - per il rinnovo della concessione trentennale di un loculo cimiteriale, stipulata il 10 novembre 1967.
In particolare, la Torresan chiedeva che fosse dichiarata la nullità dall'atto di ingiunzione per assoluta indeterminatezza, non essendo stata specificata la norma in forza dalla quale l'Amministrazione comunale aveva proceduto, nonché per mancanza dalla vidimazione dal pretore prescritta dall'art. 2 dal R.d. n. 639 del 1910;
in subordine, eccepiva di non dover pagare la somma ingiunta, in quanto essa aveva esercitato la facoltà, prevista dal contratto, di rinnovo della concessione, versando al Comune la predetta somma di L. 750.000, corrispondente ad un quarto del canone di concessione in vigore al momento del rinnovo.
Il Comune convenuto, costituitosi - nel resistere alle domande - eccepiva pregiudizialmente il difetto di giurisdizione dal Giudice ordinario, giacché la nuova misura del canone di concessione era basato su atti autoritativi dall'Amministrazione comunale: e cioè, deliberazione consiliare n. 30 del 23 giugno 1997, che prevedeva il versamento, al momento del rinnovo della concessione dai loculi, dall'intero importo del canone, come determinato con deliberazione della Giunta n. 203 del 17 luglio 1997, che aveva fissato in L.

3.000.000 il canone di concessione per ciascun loculo;
deliberazione consiliare n. 11 del 6 aprile 1998, con la quale era stato approvato il nuovo regolamento di polizia mortuaria e cimiteriale ed era stata confermata la precedente deliberazione n. 30 del 1997. Qualificata, inoltre, l'ingiunzione impugnata come mero atto stragiudiziale di costituzione in mora ai sensi dell'art. 1219 cod. civ., non assoggettato alla disciplina del R.d. n. 639 del 1910, chiedeva, in via subordinata, la reiezione del ricorso e spiegava, altresì, domanda riconvenzionale di condanna dell'opponente al pagamento del maggior canone preteso.
Il Giudice di Pace adito, disposta la sospensione dell'esecuzione dell'atto impugnato, con sentenza n. 100/99 del 24 settembre 1999, accolse l'opposizione, pur aderendo alla qualificazione dell'atto stesso prospettata dal Comune.


1.2 Avverso tale sentenza il Comune di Cinto Caomaggiore propose appello dinanzi al Tribunale di Venezia, reiterando le eccezioni formulate in primo grado e riproponendo la domanda riconvenzionale, sulla quale il Giudice di Pace non si era pronunciato. Resistette la Torresan, integrando le considerazioni già svolte con i rilievi, secondo cui la deliberazione consiliare n. 30 del 1997 doveva considerarsi inesistente, in quanto non era stata sottoposta al visto del comitato regionale di controllo;
e, secondo cui la successiva deliberazione n. 11 del 1998 era inapplicabile alla fattispecie, essendo intervenuta successivamente al rinnovo della concessione secondo le condizioni prevista dall'originario contratto con conseguente, definitivo consolidamento del suo corrispondente diritto soggettivo.
Il Tribunale di Venezia - sez. dist. di Portogruaro, in composizione monocratica, con sentenza n. 2/01 del 3 gennaio 2001, rigettò l'appello e la domanda riconvenzionale riproposta dal Comune e, per l'effetto, annullò l'ordinanza ingiunzione n. 6291 del 5 ottobre 1998. In particolare e per quanto in questa sede ancora rileva, il Tribunale - dopo aver qualificato l'atto impugnato come vera e propria ingiunzione ai sensi dell'art. 2 del R.d. n. 639 dal 1910, impugnabile, ai sensi del successivo art. 3, per l'allegato vizio di mancanza della vidimazione pretorile - ha così, testualmente, motivato la decisione di merito: A) "...è pacifico, innanzitutto, che la delibera n. 30 del 23.6.1997, con cui il consiglio comunale, nel modificare l'ammontare del canone dovuto per la rinnovazione della concessione, precedentemente fissato 'in 1/4 (un quarto) del costo di concessione in vigore all'epoca del rinnovo', ha subordinato la possibilità di ottenere la rinnovazione della concessione trentennale al versamento 'della somma stabilita dalla giunta comunale al prezzo di acquisto di un nuovo loculo - somma determinata successivamente dalla giunta con delibera del 17.7.1997 in L. 3.000.000 - non e' stata inviata al CO.RE.CO. per essere sottoposta al preventivo controllo di legittimità. Contrariamente a quanto sostenuto dall'appellante, siffatta deliberazione, in quanto recante una modifica all'art. 60 del previgente regolamento di polizia mortuaria, era soggetta a questa forma di controllo, da esercitarsi, ai sensi dell'art. 17 comma 33 della legge 15.5.1997 n. 127 (disposizione ora abrogata dall'art. 126 del decreto legislativo 18.8.2000 n. 267, che ne ha riprodotto sostanzialmente il contenuto),
sui regolamenti di competenza del consiglio, esclusi quelli attinenti all'autonomia organizzativa e contabile dello stesso consiglio (vale a dire quelli concernenti il funzionamento e l'attività degli organi e degli uffici, nonché la gestione dei mezzi finanziari), tra cui non rientra evidentemente il regolamento in questione. La mancata trasmissione di tale deliberazione all'organo di controllo, che doveva avvenire a pena di decadenza entro il quinto giorno successivo alla sua adozione, in base a quanto statuiva l'art. 17 comma 40 della citata legge (e prevede ora l'art. 134 del citato decreto), ne ha determinato pertanto la caducazione. La sua inefficacia si riflette necessariamente sulla deliberazione attuativa n. 205 del 17.7.1997, adottata sul presupposto dalla prima, con cui la giunta comunale ha da terminato l'ammontare del canone richiesto per il rinnovo delle concessioni trentennali". B) "Obietta l'appellante che il contenuto della deliberazione n. 30 dal 23.6.1997 è stata comunque confermata dalla deliberazione del consiglio comunale n. 11 dal 6.4.1998, divenuta esecutiva il 29.5.1998, non essendo intervenuto nel termine prescritto un provvedimento motivato di annullamento ad opera del CO.RE.CO., cui la stessa era stata trasmessa: tale atto avrebbe efficacia retroattiva, in quanto formulato, nella parte concernente la fissazione dal canone, in termini di semplice reiterazione delle determinazioni già adottate dal consiglio comunale con la precedente delibera. Tale rilievo appare infondato, in quanto, anche a voler ritenere sanabile l'inefficacia di un provvedimento amministrativo, in nessun caso la sanatoria di un atto viziato a mezzo dal compimento di un atto successivo ad opera della stessa autorità competente all'adozione del primo o di altra autorità può operare retroattivamente, laddove tale atto incida sfavorevolmente nel campo dei diritti soggettivi altrui, tali configurandosi le posizioni soggettive attribuite al privato concessionario. La deliberazione n. 11 del 6.4.1998 opera dunque ex nunc: il che comporta, che l'aumento del canone in essa stabilito non può applicarsi alle concessioni- contratto, la cui rinnovazione a seguito dalla prima scadenza a avvenuta in epoca anteriore, come si è verificato nel caso di specie, dal momento che la convenzione attuativa del provvedimento costitutivo del rapporto è cessata il 10.11.1997 e la Torresan ha esercitato la facoltà di rinnovazione in data 13.3.1998 mediante versamento di somma non inferiore al canone dovuto in base al regolamento di polizia mortuaria all'epoca vigente, laddove lo stesso Comune, nel notificare l'atto di ingiunzione, riconosce comunque che tale rinnovo vi è stato (giacché altrimenti non sarebbe ipotizzabile alcun obbligo in capo all'ingiunta)".

1.3 Avverso tale sentenza il Comune di Cinto Caomaggiore ha proposto ricorso per Cassazione, deducendo quattro motivi di censura, con il secondo dei quali ha riproposto anche la questione del difetto di giurisdizione del giudice ordinario.
Resiste, con controricorso, Isolina Torresan.


1.4 Le Sezioni Unite di questa Corte, con sentenza n. 13512/03 del 15 settembre 2003, hanno rigettato il secondo motivo, hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, ed hanno rimesso l'esame degli ulteriori motivi a questa Sezione.
MOTIVI DELLA DECISIONE


2.1 Con il primo motivo (con cui deduca: "Contraddittorietà ed insufficienza dalla motivazione sul punto relativo alla ritenuta inefficacia ex tunc della delibera, consiliare n. 11/1998. Violazione e falsa applicazione del principio di diritto secondo cui la forma scritta, configura requisito essenziale per la giuridica esistenza del rinnovo di qualsiasi contratto tra privato e Pubblica Amministrazione con speciale riferimento alla concessione amministrativa, il Comune ricorrente critica, la sentenza impugnata (cfr. supra, n.