Cass. civ., sez. II, sentenza 04/09/2020, n. 18469

18469-20 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SECONDA SEZIONE CIVILE Oggetto Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: SANZIONI Dott. A G - Presidente - AMMINISTRATIVE Dott. A C - Consigliere - Ud. 10/01/2020 - Dott. GIUSEPPE TEDESCO Consigliere - PU R.G.N. 2812/2017 Dott. A S - Consigliere - - Rel. Consigliere - Rep. I Dott. MAURO CRISCUOLO Grow. 18469 ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso 2812-2017 proposto da: MOSOLE RUDI, TARDIVO IGINO, SOCIETA' MOSOLE SPA, CAVE TEGHIL SRL, TEGHIL ALESSANDRO, elettivamente domiciliati in ROMA, VIALE LIEGI, 32, presso lo studio dell'avvocato M C, rappresentati e difesi dall'avvocato F L giusta procura a margine del ricorso;
ANESE DOMENICO, ANESE SRL, ANESE MILCO, ACANTE SRL, elettivamente domiciliati in ROMA, PIAZZALE CLODIO 13, presso lo studio dell'avvocato M A, rappresentati e difesi dall'avvocato F T e L F R giusta procura in calce alla comparsa di costituzione dei nuovi difensori.

- ricorrenti -

contro

REGIONE AUTONOMA FRIULI VENEZIA GIULIA, elettivamente domiciliata in ROMA PIAZZA COLONNA 335, presso l'ufficio distaccata della Regione, e rappresentata e difesa dall'avvocato M C, giusta procura a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 583/2016 della CORTE D'APPELLO di TRIESTE, depositata il 17/11/2016;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 10/01/2020 dal Consigliere Dott. MAURO CRISCUOLO;
udito il PUBBLICO MINISTERO nella persona Sostituto Procuratore Generale, Dott. ALESSANDRO PEPE, che ha concluso per l'accoglimento dei motivi IV, V e VI e per il rigetto degli altri motivi udito l'Avvocato Francesco Longo, Federica Tosel e Luigi F. Rossi per i ricorrenti e l'Avvocato Mauro Cossina per la controricorrente;
RAGIONI IN FATTO DELLA DECISIONE Con atti separati gli odierni ricorrenti impugnavano le ordinanze ingiunzione con le quali erano stati sanzionati per il trasporto di rifiuti inerti, in mancanza dei formulari di identificazione, derivanti dai lavori di realizzazione di un campo di golf nel comune di Mortegliano, così come accertato dai Carabinieri del NOE nel giugno del 2007. Z A fondamento dell'opposizione deducevano che gli inerti scavati sui terreni di causa, ed interessati dal trasporto, non potevano essere considerati quali rifiuti, aggiungendo altresì che dai sondaggi eseguiti da società del settore emergeva che si trattava di materie prime. Ric. 2017 n. 02812 sez. S2 - ud. 10-01-2020 -2- Le varie società eccepivano altresì la decadenza di cui all'art. 14 della legge n. 689/81 per non essere stato loro notificato il verbale di contestazione. A D deduceva la propria estraneità ai fatti, alla pari di Teghil Alessandro e R M. Inoltre si contestava l'assenza dell'elemento soggettivo e l'eccessività della sanzione, attesa la dubbia legittimità costituzionale del'art. 8 della legge n. 689/81. S.r.l. contestavano poi Domenico Anese e la Acante l'applicazione dell'art. 6 della legge n. 689/1981 in quanto il materiale trasportato non era di proprietà della società. Nella resistenza della Provincia di Udine, all'esito dell'istruttoria, il Tribunale di Udine riunite le opposizioni, con la sentenza n. 726/2013 accoglieva le stesse, ravvisando l'insussistenza dell'elemento soggettivo in capo agli opponenti, alla luce della normativa in tema di sportello unico delle attività produttive di cui all'art. 3 della L.R. n. 3/2001, che costituiva unico punto di accesso per il privato ai fini dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività edilizia, potendo quindi confidare che la PA dovesse premunirsi di richiedere tutte i necessari pareri ed autorizzazioni. Avverso tale sentenza proponeva appello la Provincia di Udine sulla base di 24 motivi, cui resistevano gli opponenti. La Corte d'Appello di Trieste con la sentenza n. 583 del 17/11/2016 accoglieva il gravame, pervenendo al rigetto delle opposizioni. Con la compensazione delle spese del doppio grado. Al fine di stabilire quale fosse la reale natura dei materiali trasportati, riteneva di dover prendere le mosse dall'art. 186 del D. Lgs. n. 152/2006 che, sebbene abrogato per effetto dell'art. 39 co. 4 del D. Lgs. n. 205/2010, è destinato a trovare Ric. 2017 n. 02812 sez. S2 - ud. 10-01-2020 -3- applicazione come norma temporanea sino all'entrata in vigore dei decreti ministeriali di attuazione. Alla luce della previsione in esame, doveva escludersi che potesse ravvisarsi il trasporto di cd. sottoprodotti, atteso che ciò è subordinato alla prova da parte dell'interessato della sussistenza delle condizioni previste per la sua operatività, trattandosi di normativa derogatoria rispetto a quella ordinaria dettata in materia di rifiuti. Tale prova non era stata fornita dagli opponenti, non essendovi la dimostrazione che il materiale estratto fosse destinato con certezza ed effettività ad un ulteriore riutilizzo. Tale prova richiedeva altresì l'esistenza di un progetto ambientalmente compatibile, ancorché i materiali non risultino contaminati. Il materiale oggetto di causa era costituito da terre e rocce di scavo e non risultava che i successivi trasporto e commercializzazione fossero stati preceduti dal prescritto parere preventivo dell'ARPA FVG, il cui rilascio non può essere sostituito dal progetto approvato per la realizzazione del campo da golf. Tale conclusione trovava conforto proprio nel dettato dell'art. 186 del D. Lgs. n. 152/2006 che prescrive che le rocce e terre di scavo debbano essere utilizzate secondo trasformazioni preliminari ovvero secondo le modalità alternativamente 平 previste nel progetto sottoposto a valutazione di impatto ambientale ovvero in quello approvato dall'autorità amministrativa competente. Tale assunto riceveva poi conferma anche dalla giurisprudenza penale di legittimità che ha tenuto ferma la distinzione tra residui di demolizioni (pacificamente ritenuti rifiuti speciali) e le materie prime secondarie o sottoprodotti. Ric. 2017 n. 02812 sez. $2 - ud. 10-01-2020 -4- Quanto all'assenza del parere dell'ARPA, tenuto conto delle previsioni di cui alla L.R. n. 3/2001, nel titolo abilitativo rilasciato alla Acante S.r.l. non si faceva alcun riferimento a tale parere, atteso che l'ARPA venne interessata solo nel giugno 2007, successivamente ai fatti di causa, il che denotava come vi fosse negli opponenti quanto meno il timore della sua necessità. Per la cassazione di tale sentenza propongono ricorso la Mosole S.p.A., quale incorporante la Ghiaie Tagliamento di Bolzan Al S.r.l., Mosole Rudi, Cave Teghi S.r.l., Tardivo Igino, Teghil Alessandro, Anese S.r.I., Anese Milco, A D e la Acante S.r.l. sulla base di sette motivi. La Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia resiste con controricorso. Tutte le parti hanno depositato memorie in prossimità dell'udienza. RAGIONI IN DIRITTO DELLA DECISIONE 1. Preliminarmente occorre dare atto che la Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia ha resistito nel presente giudizio atteso che nelle more del giudizio di appello, con la L.R. n. 26/2014, ed in particolare con l'art. 32, le sono state trasferite alcune delle funzioni provinciali in materia di ambiente in passato esercitate dalla Provincia, dovendo quindi ritenersi che sia subentrata all'ente che nei precedenti gradi di giudizio si era contrapposta alle richieste degli opponenti. X 2. Sempre in via preliminare si rileva che con le memorie ex art. 378 i nuovi difensori della Anese S.r.l. ed altri ricorrenti hanno dedotto l'improcedibilità del presente procedimento invocando l'applicazione del principio del ne bis in idem di cui all'art. 4 del Protocollo 7 della CEDU e di cui all'art. 50 CDFUE. Ric. 2017 n. 02812 sez. S2 - ud. 10-01-2020 -5- In particolare hanno dedotto che la sanzione applicata con l'ordinanza ingiunzione n. 7811/2011 avrebbe natura sostanziale penale e colpirebbe i medesimi fatti per i quali A D, quale legale rappresentante della Acante S.r.l., sarebbe stato sottoposto a processo penale dinanzi al Tribunale di Udine (processo conclusosi con sentenza dello stesso Tribunale n. 1534/2012 di non doversi procedere per intervenuta prescrizione, divenuta irrevocabile a seguito della declaratoria di inammissibilità del ricorso per cassazione, giusta ordinanza della VII Sezione penale di questa Corte n. 33382/2014 dell'11 luglio 2014) per l'attività di gestione di rifiuti non pericolosi costituiti dai materiali di scavo nonché per l'esercizio di attività estrattiva di ingenti quantitativi di materiale litoide (cfr. pag. 4 della memoria). Rileva il Collegio che la deduzione non può trovare accoglimento. In primo luogo, avuto riguardo alla necessità di dover verificare se un illecito, ancorché formalmente amministrativo, abbia natura sostanziale penale sulla scorta dei cc.dd. criteri Engel (pronuncia Corte EDU "Engel e altri c. Paesi Bassi", 8 giugno 1976, § 82, serie A n. 223), in base ai quali, al fine di stabilire la sussistenza di una «accusa in materia penale», occorre tener presente tre criteri: 1) la qualificazione giuridica della misura;
2) la natura della misura;
3) la natura e il grado di severità della sanzione», ritiene la Corte che, anche procedendo, come * imposto dalla giurisprudenza di questa Corte ad una loro valutazione in chiave alternativa e non cumulativa, debba escludersi che ricorra un illecito sostanzialmente penale per la condotta di cui all'art. 258 del D. Lgs. n. 152/2006, consistente nel trasporto di rifiuti senza FIR, oggetto delle ordinanze di cui al procedimento in esame. Ric. 2017 n. 02812 sez. S2 - ud. 10-01-2020 -6- Depongono in tal senso, oltre alla formale qualificazione come illecito amministrativo, la natura pecuniaria della sanzione irrogata e l'entità della stessa, che oscilla tra un minimo di € 260,00 ed un massimo di € 1.550,00, importi che impediscono di reputare che la sanzione abbia un grado di severità tale da farla assurgere ad un rango sostanzialmente penale. Né nel senso auspicato dai ricorrenti può valorizzarsi la circostanza che l'ordinanza contempli una