Cass. civ., SS.UU., sentenza 24/12/2009, n. 27365

27365409 RE PU BB L ICA I TALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO oggetto: durata del processo LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE amministrativo e rilievo della SEZIONI UNITE CIVILI ottemperanza ai fini C.E.D.U. composta dai Magistrati: Primo presidente R.G. n. 13772/06 dr. Vincenzo Carbone Presidente di sezione dr. Paolo Vittoria dr. Enrico Papa Presidente di sezione dr. Antonino Elefante Presidente di sezione Consigliere dr. Mario Finocchiaro dr. Lucio Mazziotti di Celso Consigliere dr. Giuseppe Salmè Consigliere Consigliere Cron.27365 dr. Antonio Segreto Consigliere rel. Rep. dr. Fabrizio Forte ha pronunciato la seguente: Ud. 01.12.2009 S E N T ENZA sul ricorso iscritto al n. 13772 del Ruolo Generale degli affari civili dell'anno 2006, proposto: DA AR IA AZ, elettivamente domiciliata in Roma alla Via Ludovisi n. 35 presso l'avv. Ariella Cozzi e rappresentata e Rocco Baldassini, per procura in calcedifcsa dall'avv. al ricorso. RICORRENTE

CONTRO

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente 1332 in carica ex lege domiciliato in Roma alla Via dei Portoghesi n. -1- off 2009 1 12, presso l'Avvocatura generale dello Stato. INTIMATA avversO il decreto della Corte d'appello di Roma, sez. equa ripar., cron. n. 213, del 7 febbraio 23 marzo 2005. Udite, all'udienza dell'1 dicembre 2009, la relazione del Cons. le conclusioni del IC eDr. Fabrizio Forte P.G. dr. lannelli, che ha chiesto il rigetto del ricorso. Svolgimento del processo La Corte d'appello di Roma, con il decreto di cui in epigrafc ha rigettato la domanda di IA ZI AN del 18 febbraio 2004 nei confronti della Presidenza del consiglio dei Ministri, per ottenere l'cqua riparazione da violazione del suo diritto alla 6 della del all'art.di cui ragionevole durata processo, Convenzione europea dei diritti dell'uomo, iniziato da lei con ricorso del 2 marzo 1990 al Tar del Lazio, contro la Regione Lazio, per il riconoscimento di emolumenti a lei spettanti, quale dipendente della controparte, negati da una delibera della Giunta regionale di cui s'era chicsto l'annullamento. Il processo presupposto era stato chiuso da sentenza del Consiglio di Stato del 26 settembre 2001, cui la Regione Lazio non s'era conformata, anche se diffidata dalla parte istante sin dal luglio 2003;
era quindi seguito, su ricorso del novembre 2003 della AN, il giudizio di ottemperanza per l'adempimento del giudicato, concluso con sentenza del 28 febbraio 2004, successiva cioè alla domanda di equa riparazione di cui sopra. inegato che giudizi amministrativi di La OR adita ha cognizione e di ottemperanza possano considerarsi un “medesimo” -2- e unico processo e distinta la durata del primo, concluso nel 2001, da quella del secondo iniziato nel 2003 e non ancora esclusoha che i loro tempi di durata potesscro definito, sommarsi per determinarne la ragionevolezza ai sensi degli artt. dichiarato 2001 n. 89 e ha 2 e 3 della legge 24 marzo inammissibile il ricorso per violazione del termine semestrale di decadenza di cui all'art. 4 della stessa legge in ordine al processo amministrativo di cognizione, da ritenere "definito" ai sensi dell'art. 327 c.p.c., 1'11 novembre (erroneamente è scritto maggio) 2002, e da proporre non oltre l'11 maggio 2003, ed ha rigettato quella relativa al giudizio di ottemperanza in corso, di durata ragionevole, compensando le spese di causa. Per la cassazione di tale decreto del 23 marzo 2005, la AN ha proposto ricorso di due motivi notificato il 27 aprile 2006 e la Presidenza del Consiglio dei ministri non s'è difesa. Motivi della decisione 1. Il primo motivo di ricorso della AN deduce violazione degli artt. 4 e 2 della legge n. 89 del 2001 e la disapplicazione dai giudici di merito degli artt. 26, 35, 6, & 1, e 13, della Convenzione curopea dei diritti dell'uomo, firmata a Roma il 4 novembre 1950 e ratificata con legge 4 agosto 1955 n. 848, como modificata dal Protocollo n. 11 firmato a Strasburgo 1'11 maggio lamentando la insufficiente 0 omessa motivazione del 1994, decreto e la sua contraddittorictà, in rapporto alla consolidata giurisprudenza della Corte sovranazionale sul concetto di processo, nel quale vengono compresi la fase di cognizione e quella di esecuzione considerate unitariamente, con conseguente -3- F errore di diritto del provvedimento impugnato che afferma invece l'autonomia dei due processi e la pone a base del rigetto delle delle norme domande, in contrasto con l'interpretazione sovranazionali data dal loro giudico naturale, la Corte europea di Strasburgo, costituente il diritto vivente, cui i giudici sono tenuti a a conformarsi ai sensi di S.U. 26 gennaio 2004 n. 1338, 1339 e 1340 e per non essersi i giudici di merito uniformati al principio enunciato da Cass. 18 aprile 2005 n. 7978, che tale considerazione unitaria aveva deciso;
con il secondo motivo, è dedotta violazione degli artt. 111 e 117 Cost., in relazione alla denunciata disapplicazione della Convenzione sovranazionale di cui sopra, trasformando in rimedio apparente quello predisposto dalla legge n. 89 del 2001, a tutela dei soggetti danneggiati dalla lesione del loro diritto ad una durata ragionevole del fase considerazione disgiunta della processo, attraverso la cognitiva del processo amministrativo da quella d'ottemperanza.

1.2. Su tale ricorso, la prima sezione civile di questa Corte, 6442 dell'11 febbraio 2009, ha rilevato il con ordinanza n. esistente nella stessa sczione in ordine alla contrasto considerazione unitaria o autonoma del processo amministrativo di cognizione e di quello di ottemperanza, sia per il computo ragionevole che determinareper laquale sia della durata decisione definitiva dalla cui data far decorrere il termine semestrale di decadenza dell'art. 4 della legge n. 89 del 2001 per chiedere l'equa riparazione. L'ordinanza, rilevato che nel caso il processo presupposto non aveva ad oggetto l'annullamento di un atto amministrativo ma solo -4- l'attribuzione di emolumenti negati dall'Amministrazione di afferma che "in questo caso, appartenenza alla AN, n. 7978/2005 e risalente alla pronuncia orientamento costantemente ribadito... ha ravvisato la sussistenza di uno stretto collegamento tra processo amministrativo e giudizio di ottemperanza, poiché tale ullimo giudizio si connota come sostitutivo dell'amministrazione inerto, mirando a soddisfare in l'interesso sostanziale riconosciuto dalla senso effettivo sentenza da adempiero con un provvedimento che spesso si palcsa integrativo di tale sentenza e пе specifica il contenuto". Consegue a tale premessa "che il momento in cui la decisione che conclude il medesimo procedimento è divenuta definitiva, ai fini della proponibilità della domanda di equa riparazione ex art. 4 della legge n. 89/2001 va identificato con il compimento della attività sostitutiva di quella dell'amministrazione, vale a dire con la statuizione della misura attuativa del giudicato." (le frasi in corsivo riprendono la sentenza citata del 2005). L'ordinanza, richiamato l'assetto normativo rilevante per la decisione (art. 4, comma 2, della 1. 20 marzo 1865 n. 2248, all. E, che impone alla P.A di conformarsi al giudicato dei tribunali, legge 31 marzo 1889 n. 5992, istitutiva della 4^ sezione del Consiglio di Stato, che ha introdotLO il giudizio di ottemperanza, confermata dall'art. 27 n. 4 del r.d. 26 giugno 1924 n. 1054, T.U. sul Consiglio di Stato e dall'art. 37 della legge dicembre 1971 n. 1034), riassume la ratio della 6 considerazione unitaria del processo amministrativo, di cui alla citata Cass. n. 7978 del 2005, in rapporto alla assenza, nel -5- giudizio di cognizione dinanzi al giudice amministrativo "di un preciso jussum judicis in ordine al contenuto dell'adempimento" che la P.A. deve porro in essere per attuare il giudicato, con la conseguenza che la pronuncia conclusiva del processo di ottemperanza 'concorre ad identificare la volontà concreta con una sentenza determinativa, che integra le statuizioni della sentenza da adempiere" per soddisfare la posizione soggettiva azionata e decisa in sede cognitoria. Viene anche richiamata nello stesso senso la ordinanza di questa Corte n. 25511 del 20 ottobre 2008, per la quale "lo scrutinio dell'iter del processo presupposto deve essere condotto tenendo conto della fase attuativa del giudizio conclusosi dinanzi al TAR, rispetto alla quale si pone un necessario distinguo, nel senso che, laddove essa dovesse risultare omologa, quanto a contenuto e parti, nonché strumentale, rispetto al dictum da adempiere, i relativi tempi, saldandosi, concorrono a determinare il computo unitario della ragionevole durata, segnando nel contempo il dies a quo della decorrenza del termine di decadenza previsto per la presentazione dell'istanza di equa riparazione. In ogni altro caso, per intendersi laddove il giudice amministrativo abbia disposto l'annullamento di un provvedimento della P.A., detta sommatoria... va invece esclusa". Viene quindi riportata la diversa soluzione adottata sulla stessa questione da varie pronunce di questa Corte del 2009 (Cass. n. 1732 e 1733 del 23 gennaio, 2186 © 2187 e 2188 del 28 gennaio, 4189 e 4190 del 12 marzo), che negano "continuità tra il processo amministrativo e quello di ottemperanza, affermando per l'effetto -6- che l'atto conclusivo, ai fini della decadenza sancita dall'art. 4 legge n. 89/2001, deve essere accertato all'interno di ciascuno dei due giudizi", in quanto, agli effetti della legge Pinto, acccrtata tenendo conto "l'identità unitaria del vaprocesso della sua conclusione con il introduzione e della sua provvedimento che esprime in senso definitivo ed immodificabile il dictum del giudice, dunque con la cosa giudicata formale... Nella cornice sistematica del codice di rito il processo di cognizione non si collega organicamente all'azione esecutiva." Come rilevano le decisioni del 2009 e ripete l'ordinanza di rimessione, "diversamente opinando l'azione esecutiva fungerebbe risolutiva della stessa definitività, da condizione quasi procurando una sorta di rimessione in termini della parte incorsa l'orientamento decadenza." Tanlo giustifica pure della in giurisprudenza "che distinguc i giudizi considerati ai fini dell'cqua riparazione (Cass. 16 maggio 2006 n. 25529). Siffatta costruzione dualistica non è estensibile tout court al processo amministrativo." L'ordinanza richiama le differenze riscontrate nelle sentenze del 2009, tra processo di esecuzione e quello di ottemperanza, per le quali potrebbe in astratto giustificarsi la loro differente considerazione rispetto a quello cognitivo, identificando tali differenze: "1) nella estensione della competenza anche al merito che, non estranea al processo esecutivo, è tipica del giudizio considerato;
2) nella coesistenza in anche di esso una sfera concretantosi nella verifica dell'obbligo di cognitiva adempimento da parte della P.A. tenuta ad osservare il dictum -7- 1 1 1 1 1 della sentenza ovvero in un'attività di accertamento sconosciuta al processo esecutivo;
3) nella sua ratio, tesa a concretare la regola di prevalenza enunciata in precedenza dal giudice della cognizione;
4)