Cass. civ., SS.UU., sentenza 06/05/2003, n. 6851

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. I G - Primo Presidente f.f. -
Dott. O G - Presidente di sezione -
Dott. V P - Consigliere -
Dott. R E - Consigliere -
Dott. E A - Consigliere -
Dott. L E - Consigliere -
Dott. P V - Consigliere -
Dott. V M - rel. Consigliere -
Dott. L M G - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
G L, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

MONTE DELLE GIOIE

29, presso lo studio dell'avvocato G V, che lo rappresenta e difende, giusta delega a margine del ricorso;



- ricorrente -


contro
POCURATORE GENERALE RAPPESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PESSO LA CORTE DEI CONTI, domiciliato in ROMA, VIA

BAIAMONTI

25;



- controricorrente -


avverso la sentenza n. 101/01 della Corte dei Conti di ROMA, depositata il 24/04/01;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 20/02/03 dal Consigliere Dott. M V;

udito l'Avvocato G V;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. R P che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL POCESSO
Con atto di citazione del 6/12/1995, il Procuratore regionale conveniva davanti alla Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per il Lazio, LUCIANO GUERRIERO, presidente dell'Agenzia spaziale italiana, CARLO BUONGIORNO, direttore generale e segretario del consiglio di amministrazione della stessa Agenzia, LUIGI BROGLIO, ENRICO CERRAI, GIOVAN BATTISTA URBANI, SAVERIO VALENTE, ANGELO BAGNATO, MARIO BOVA, VITTORIO OLCESE, componenti del consiglio di amministrazione della Agenzia, per avere con atti di gestione adottati dal 1989 al 1992 procurato al patrimonio dell'ente un danno di L. 520.325.250, a cui andava aggiunto il valore di dollari 10.000 al cambio del 21/4/1989, oltre accessori.
I convenuti avevano deliberato e disposto la partecipazione a ventuno manifestazioni espressamente elencate da cui sarebbero derivate spese "non strettamente correlate con gli scopi istituzionali dell'ente".
Con sentenza n. 2252/98/R del 12 novembre 1998 l'adita Sezione, riconosciuta la propria giurisdizione, condannava tutti i convenuti al risarcimento del danno erariale in misura varia e, segnatamente, il GUERRIERO a L. 42.663.820 ed a dollari 277 al cambio del 21/4/89. Proponeva appello, fra gli altri, il GUERRIERO e la Sezione Prima Giurisdizionale Centrale di Appello, con sentenza 101/2001/A del 24 aprile 2001, ridotte a tre le manifestazioni estranee ai fini istituzionali dell'A.S.I., condannava il suddetto per lo stesso titolo al pagamento, in favore dell'Agenzia, della somma di L. 27.315.000 ed accessori. Detta sentenza, in estrema sintesi, e partendo dal presupposto che l'attività dell'A.S.I. fosse limitata rigidamente dalla finalizzazione specifica al piano spaziale nazionale, riteneva che fossero estranee a detti fini le attività meramente autoreferenziali o comunque genericamente divulgative di informazioni sull'Ente, nel cui ambito faceva quindi ricadere il (finanziamento al) concerto planetario di Spoleto, lo spettacolo GREN PLANET di Spoleto e la partecipazione alla Festa Nazionale dell'Unità (manifestazioni tenutesi tra il 1989 e il 1991, per le cui spese il GUERRIERO veniva appunto pro-quota condannato). Avverso tale sentenza il GUERRIERO ha proposto ricorso per cassazione, ai sensi dell'art. 111, 3^ co. Cost., affidato ad un unico articolato motivo, denunciando il difetto di giurisdizione del giudice contabile per travalicamento del limite esterno della giurisdizione rappresentato dal merito delle scelte discrezionali della P.A.
Ha resistito la Procura Generale della Corte dei Conti con controricorso.
Il ricorrente ha depositato memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Lamenta il GUERRIERO che la pronuncia impugnata abbia violato il disposto dell'art. 3, 1^ co., punto 1, lett. a) d.l. 23 ottobre 1996 n. 543, coordinato con la legge di conversione 20 dicembre 1996 n.
639, recante "disposizioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei Conti", di modifica dell'art. 1 L. 14 gennaio 1994, n. 20, che recita: "La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo e colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali (...)". Più precisamente, abbia sindacato nel merito le scelte discrezionali dell'A.S.I. attraverso una valutazione di estraneità ai fini dell'Ente delle attività cd. autoreferenziali o genericamente di informazioni sull'ente e di ricomprensione in dette tipologie di attività, estranee ai fini istituzionali, delle manifestazioni contestate (pag. 13 del ricorso).
La censura è fondata. Per verificarlo occorre, in primo luogo, prendere le mosse dalla motivazione impugnata la quale, premesso che è riduttivo affermare che l'attività dell'A.S.I. sia rigidamente limitata dalla finalizzazione specifica al piano nazionale spaziale (come ritenuto in prime cure), così prosegue: "Invero tra i fini dell'A.S.I., secondo la legge istitutiva e lo statuto, è sicuramente ricompressa la diffusione delle conoscenze dell'attività spaziale tra i soggetti operanti nei settori scientifici ed economici nazionali ed internazionali interessati all'attività stessa, e cioè nei settori nei quali possono trovare attuazione i programmi o i progetti dell'ente, e dei soggetti che possono essere stimolati a partecipare all'attività dell'ente o ne possono trarre benefici ovvero possono consentire partnership interscambio e approfondimento utili alle conoscenze scientifiche che costituiscono il substrato esistenziale dell'ente stesso. Di conseguenza si deve affermare che rientra nei fini dell'ente la partecipazione a convegni nazionali e internazionali a carattere scientifico od economico che attengano al campo di attività dell'ente. La scelta di volta in volta effettuata, ove non ne venga dimostrata la assoluta irrazionalità, rientra nella discrezionalità dell'ente insindacabile in questa sede. Risultano invece del tutto estranee dai fini dell'A.S.I., che come ente strumentale deve perseguire nel settore finalità pubbliche riferibili allo Stato, le attività meramente autoreferenziali o comunque genericamente divulgative di informazioni sull'ente. In questo ambito ricadono il finanziamento del concerto planetario di Spoleto e dello spettacolo Gren Placet di Spoleto e la partecipazione alla festa nazionale dell'Unità.
Il finanziamento delle prime due manifestazioni ha avuto un evidente scopo autoreferenziale. Infatti l'unica attinenza del concerto e dello spettacolo con l'attività dell'A.S.I. è la qualificazione di "spaziale" della musica eseguita.
Quanto alla partecipazione alla Festa dell'Unità questa può essere stata utilizzata, per la natura stessa della manifestazione che prevede spazi meramente divulgativi di attività destinati alla generalità del pubblico, per un fine di generica conoscenza dell'esistenza dell'Ente intesa a promuovere nell'opinione pubblica indifferenziata un acritico apprezzamento dell'attività dell'A.S.I. Nè a giustificare detta partecipazione può essere invocata la presenza di uno spazio espositivo dell'Unione Sovietica. Infatti il tema della tavola rotonda, tenuto in quella occasione, era lo spazio come strumento di conoscenza tra i popoli, e cioè di un tema non scientifico ma semmai interessante il tema politico della conoscenza e collaborazione tra popoli. In ogni caso l'A.S.I. attraverso suoi qualificati rappresentanti ben avrebbe potuto partecipare in quella - come in altre - occasioni a tavole rotonde o ad altri dibattiti sui temi dello spazio, anche se questi come è ovvio non potevano costituire sede per approfondimenti scientifici per essere rivolti ad un pubblico da presumersi privo di conoscenze scientifiche nel settore, sostenendo però le modeste spese connesse allo specifico evento".
In secondo luogo, bisogna tenere presente l'unico precedente di queste Sezioni Unite sulla questione specifica, non solo perché non ha trovato occasione di ulteriore approfondimento ma soprattutto perché sia il ricorrente che il P.G., pur pervenendo a conclusioni opposte, hanno dichiarato di condividerne e di applicarne il principio di diritto, che la massima ufficiale ha così sintetizzato:
La Corte dei Conti, nella sua qualità di giudice contabile, può e deve verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell'ente pubblico;
ma, per non travalicare i limiti esterni del suo potere giurisdizionale, una volta accertata tale compatibilità, non può estendere il suo sindacato
all'articolazione concreta e minuta dell'iniziativa intrapresa dal pubblico amministratore, la quale rientra nell'ambito di quelle scelte discrezionali di cui la legge stabilisce l'insindacabilità (art. 1, comma primo, legge n. 20 del 1994, nel testo di cui all'art. 3 d.l. n. 543 del 1996, convertito con modificazioni dalla legge n. 639 del 1996), e può dare rilievo alla non adeguatezza di mezzi prescelti dal pubblico amministratore solo nell'ipotesi di assoluta ed incontrovertibile estraneità dei mezzi stessi rispetto ai fini.
(Fattispecie relativa alla spesa sostenuta dal Comune di Milano ai fini della presenza anche di alcuni giornalisti italiani ad una mostra sul disegno industriale italiano organizzata nel 1983 in Cina, nella città di Shanghai, nell'ambito di un patto di gemellaggio;
la S.C. ha in particolare ritenuto controvertibili e inerenti al merito delle scelte amministrative i rilievi della sentenza impugnata - annullata senza rinvio - circa la non riconducibilità della partecipazione di detti giornalisti ai fini perseguibili dall'ente pubblico, se si considera l'esigenza di pubblicizzare l'iniziativa anche nel territorio nazionale e, segnatamente, nel mondo industriale e commerciale milanese) (Cass. sez. un. 29 gennaio 2001 n. 33). In particolare, ha affermato questa sentenza (con parole letteralmente ripetute dal P.G. nella sua requisitoria) che nella specie il giudice contabile aveva travalicato i limiti esterni della sua giurisdizione in quanto "non si è limitato ad apprezzare, in astratto, la compatibilità dell'iniziativa promozionale con i fini istituzionali dell'ente territoriale, ma ne ha accertato l'incongruenza e l'irrazionalità entrando nel merito delle scelte con le quali, in concreto, quel fine è stato perseguito. La questione - come premesso - è assai delicata, perché il discrimine tra sindacabilità ed insindacabilità delle opzioni possibili nell'ambito dell'attività amministrativa è assai sottile ed, inoltre, perché si tratta di contemperare due esigenze, ambedue meritevoli di tutela ma talora divergenti, come l'esigenza di impedire e/o sanzionare la dissipazione del pubblico danaro e la necessità di non ingessare l'iniziativa dei pubblici amministratori in confini così angusti da paralizzare o, quanto meno, gravemente condizionarne l'attività. Il principio generale ed astratto è che il giudice contabile può e deve verificare la compatibilita delle scelte amministrative con i fini pubblici dell'ente;
ma una volta accertata tale compatibilità, l'articolazione concreta e minuta dell'iniziativa intrapresa dall'amministratore rientra nell'ambito di quelle scelte discrezionali per le quali il legislatore ha stabilito l'insindacabilità (art. 3, n. 1, lett. a) d.l. n. 543 del 1996 cit.)".
Ora nel caso di specie il giudice contabile ha bocciato la partecipazione dell'A.S.I. alle tre manifestazioni sopraindicate con due argomenti: uno, in premessa, che le "attività meramente autoreferenziali o comunque genericamente divulgative di informazioni sull'ente" sono "del tutto estranee dai fini dell'A.S.I.";
l'altro, che le suddette partecipazioni avevano "un evidente scopo autoreferenziale" o "meramente divulgativo presso un'opinione pubblica indifferenziata". Si tratta di un giudizio che comporta l'accertamento dei fini e dei mezzi, nel senso che le due proposizioni sopramenzionate non vivono di vita autonoma, ma risultano strettamente intrecciate. Ed allora il sindacato di questa Corte deve valutarle entrambe, verificare cioè se, in astratto, iniziative "autoreferenziali" (cioè di promozione della propria attività) siano estranee alle finalità dell'ente e se le tre manifestazioni siano o meno funzionali agli scopi. Ora è sufficiente il tenore dell'art. 2, punto 2 lett. l. della legge 30 maggio 1988 n. 186 istitutiva dell'Agenzia per appurare che è suo
compito promuovere la diffusione e l'utilizzazione delle conoscenze derivanti dalle attività spaziali, con la partecipazione a congressi, convegni, simposi, tavole rotonde ed altre consimili manifestazioni (come prevede il regolamento delle spese di rappresentanza). Niente da cui possa dedursi l'inconciliabilità di iniziative promozionali di conoscenza dell'attività e dei risultati dell'Ente, di recente istituzione e relativo a campi di ricerca modernissimi e dai grandiosi ed imprevedibili sviluppi, anche presso un pubblico ed in ambienti non strettamente scientifici. In questo ordine di idee la partecipazione a manifestazioni musicali con notevole partecipazione giovanile ed alla festa di un grosso partito politico (in quest'ultimo caso poi a fianco di uno stand spaziale sovietico) sembrano in linea con quei fini promozionali normativamente consentiti. Opinando diversamente, il giudice contabile ha sostituito, senza una ragionevole motivazione, le sue scelte a quelle dell'amministrazione nell'esercizio del potere discrezionale ad essa istituzionalmente devoluto, con una valutazione ex post e senza adeguata comparazione fra costi sostenuti e risultati perseguiti e/o conseguiti, come già una lucida e corretta giurisprudenza della stessa Corte dei Conti (opportunamente richiamata dal GUERRIERI e precedente al d.l. n. 549 del 1996 conv. in l. n. 639 del 1996), aveva insegnato.
Il discorso non sarebbe tuttavia completo se non si facesse carico di un'obiezione di fondo: che nel censurare un'eventuale intrusione del giudice contabile nel merito delle scelte discrezionali della P.A., questa stessa Corte abbia finito con il censurare non un fenomeno di travalicamento dei limiti esterni della giurisdizione contabile ma, inammissibilmente, un limite interno e, cioè, la legittimità dell'esercizio di tale giurisdizione, trasformando una questione di merito in un problema di giurisdizione sindacabile in questa sede.
L'obiezione è certamente suggestiva ma, ad un ulteriore approfondimento, non sembra cogliere nel segno, ove si consideri:
che nella specie - a differenza di quanto si verifica, ad esempio, nei confronti delle pronunce del giudice amministrativo - esiste una norma specifica che preclude al giudice contabile di sindacare nel merito le scelte discrezionali della P.A.;
che, pertanto, il fenomeno del travalicamento si verifica non nei riguardi di un'altra giurisdizione ma nei confronti dell'amministrazione;
che, soprattutto, se il sindacato della Corte dei Conti sull'attività discrezionale della P.A. è subordinato ad un limite preciso ed invalicabile, volto ad escludere che le valutazioni di tale giudice possano sovrapporsi e/o sostituirsi alle scelte rimesse in via esclusiva alla discrezionalità amministrativa, pena l'invasione della sfera delle attribuzioni istituzionali della stessa P.A., è inevitabile che anche questa Corte ripercorra lo stesso iter logico e giuridico, perché diversamente nessun controllo sarebbe possibile e la tassativa preclusione della legge non troverebbe possibilità di accertamento.
Tirando i fili del discorso e concludendolo, deve quindi dichiararsi che il giudice contabile ha travalicato i limiti esterni della sua giurisdizione nei confronti dell'A.S.I. ed il ricorso del GUERRIERO va accolto, con conseguente dichiarazione del difetto di giurisdizione della Corte dei Conti e cassazione senza rinvio della sentenza impugnata (art. 382, 3^ co., c.p.c).
Non vi è luogo a pronuncia sulle spese di questo giudizio, stante la natura di parte meramente formale della Procura Generale della Corte dei Conti.