Cass. civ., SS.UU., sentenza 09/08/2018, n. 20680
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L'art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000 attribuisce al sindaco il potere di emanare ordinanze contingibili ed urgenti al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana. Queste possono essere adottate per fronteggiare situazioni impreviste e non altrimenti fronteggiabili con gli strumenti ordinari e presuppongono necessariamente situazioni, non tipizzate dalla legge, di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da una istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, avuto riguardo, soprattutto, all'impossibilità di utilizzare i rimedi di carattere ordinario apprestati dall'ordinamento. (In applicazione di tale principio, la S.C. ha confermato la sussistenza di una situazione di necessità e di urgenza idonea a legittimare l'intervento sindacale in un caso in cui, a seguito dell'accesso ai luoghi in cui scorreva l'alveo di un fiume, era stata rilevata la presenza di notevoli accumuli di sedimenti, oltre ad una notevole quantità di vegetazione di vario tipo, che metteva in pericolo la pubblica incolumità e rendeva palese l'inconsistenza degli altri strumenti utilizzabili).
L'annullabilità di un provvedimento amministrativo per la violazione dell'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento, prescritto dall'art. 7 della l. n. 241 del 1990, è esclusa: a) quanto ai provvedimenti di natura vincolata, al pari che per la violazione delle altre norme del procedimento, nel caso di evidenza della inidoneità dell'intervento dei soggetti ai quali è riconosciuto un interesse ad interferire sul loro contenuto; b) quanto ai provvedimenti di natura non vincolata, subordinatamente alla prova da parte della P.A. che il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso anche in caso di intervento di detti interessati. In ogni caso, non sussiste l'obbligo di avviso di avvio del procedimento quando, nel caso di ordinanza contingibile ed urgente, il previo contraddittorio con l'interessato svuoterebbe quella effettività e particolare rapidità cui la legge preordina l'istituto e comprometterebbe i valori fondamentali, quali quello della tutela della sicurezza urbana e dell'incolumità pubblica, anche in ragione della perdurante attualità dello stato di pericolo che si aggraverebbe con il trascorrere del tempo.
Sul provvedimento
Testo completo
20680/ 18 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI Oggetto Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: TSAP GIOVANNI MAMMONE - Primo Presidente CONTENZIOSO ROBERTA VIVALDI - Presidente Sezione - Ud. 13/02/2018 - ENRICA D'ANTONIO - Consigliere - PU R.G.N. 16949/2016 BIAGIO VIRGILIO - Consigliere - Gear 20680 Rep. RAFFAELE FASCA - Consigliere - C.I MARIA ACIERNO - Consigliere - ALBERTO GIUSTI Consigliere - - Consigliere - FANCESCO M CO - Rel. Consigliere - M F ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso 16949-2016 proposto da: CONSORZIO 1 TOSCANA NORD, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, CORSO VITTORIO EMANUELE II 18, presso lo STUDIO LEGALE LESSONA, rappresentato e difeso dall'avvocato V C;
- ricorrente -
9 6 Mey 8 1
contro
PROVINCIA DI MASSA CARRARA, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA CASILINA 1665, presso lo studio dell'avvocato F R, rappresentata e difesa dall'avvocato A B;
- controricorrente -
nonchè
contro
COMUNE DI AULLA, REGIONE TOSCANA;
- intimati -
avverso la sentenza n. 145/2016 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE, depositata il 3/05/2016. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 13/02/2018 dal Consigliere M F;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale TOMMASO BASILE, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
uditi gli avvocati Vittorio Chierroni e Fulvio Romanelli per delega orale dell'avvocato Andrea Biagini. RITENUTO IN FATTO Il Consorzio 1 Toscana Nord, quale ente tenuto alla manutenzione dei fiumi Aulella e Taverone, entrambi con bacino idrografico nei Comuni della Lunigiana, ha proposto ricorso, dinanzi al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, ai sensi del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 143, contro la Provincia di Massa-Carrara, il Comune di Aulla e la Regione Toscana per ottenere l'annullamento dell'ordinanza n. 83 del 18 ottobre 2014 adottata dal Sindaco di Aulla (e di tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti), con la quale, sulla scorta del verbale di sopralluogo effettuato in data 1° ottobre 2014 lungo i predetti corsi d'acqua - nel quale veniva accertata una situazione di Ric. 2016 n. 16949 sez. SU - ud. 13-02-2018 -2- My pericolo (in quanto in più punti dell'alveo dei fiumi erano presenti notevoli accumuli di sedimenti, oltre ad una notevole quantità di vegetazione di vario tipo, che erano di ostacolo al corretto deflusso delle acque gli veniva ordinato di avviare, nel più breve tempo possibile, i necessari interventi di manutenzione per garantire la messa in sicurezza dei predetti corsi d'acqua. Il Tribunale adito ha respinto il ricorso sulla base dei seguenti rilievi: a) per la emanazione di un'ordinanza sindacale contingibile ed urgente non occorreva il rispetto delle regole procedimentali poste a presidio della parte privata ai sensi della legge n. 241 del 1990, essendo queste incompatibili con l'attualità dello stato di pericolo e l'urgenza di provvedere, trattandosi peraltro di garanzie poste a presidio del corretto esercizio della funzione amministrativa;
b) le ordinanze contingibili ed urgenti erano poste a tutela della pubblica incolumità, per cui si prescindeva dall'accertamento delle eventuali responsabilità, oltre a presupporre situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, in ragione del quale si giustificava la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi, con conseguente infondatezza anche delle censure concernenti il presunto difetto di istruttoria;
c) nel merito, spettava al Consorzio l'esecuzione degli interventi di ordinaria manutenzione e ai sensi dell'art. 4 della legge regionale della Toscana n. 79 del 2012 si trattava di opere di ordinaria manutenzione, in quanto attraverso l'eliminazione di accumuli di sedimenti si provvedeva alla gestione e alla prevenzione del loro degrado;
né mutava natura l'intervento da eseguire in attività di straordinaria amministrazione in considerazione della circostanza della mancata o della insufficiente attività continuativa di ordinaria manutenzione dell'alveo e delle sponde dei fiumi. Ric. 2016 n. 16949 sez. SU - ud. 13-02-2018 -3- My La sentenza del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche è stata impugnata con ricorso proposto dal Consorzio 1 Toscana Nord, articolato in cinque motivi. La Provincia di Massa Carrara ha resistito con controricorso, mentre non hanno svolto difese il Comune di Aulla e la Regione Toscana. Il ricorrente ha anche depositato memoria ai sensi dell'art. 378 c.p.c.. CONSIDERATO IN DIRITTO Va preliminarmente disattesa la deduzione di inammissibilità del controricorso per genericità delle difese, formulata dal Consorzio nella memoria depositata ai sensi dell'art. 378 c.p.c., giacchè il requisito, previsto dall'art. 366, n. 4, c.p.c. a pena di inammissibilità del ricorso per cassazione, richiamato dall'art. 370 c.p.c. per il controricorso, deve intendersi nel senso proprio della norma generale dettata dall'art. 167 c.p.c., per il primo grado, e dall'art. 359 c.p.c., per l'appello, e pertanto non occorrono formule sacramentali e la indicazione delle proprie difese in relazione ai motivi di censura, che non pregiudica l'ammissibilità dell'atto, se il suo complessivo contenuto rende evidente che si tratti di resistenza alle altrui tesi. Passando al merito del ricorso, con il primo motivo il ricorrente denuncia la violazione e/o la falsa applicazione degli artt. 7 e ss. della legge n. 241 del 1990, prevedendo la norma un obbligo generale volto ad assicurare la partecipazione del soggetto interessato al procedimento amministrativo, che ammette soltanto deroghe specifiche, strettamente collegate a singole, concrete e specifiche ragioni di urgenza che ne rendono impossibile l'attuazione. Il motivo è privo di pregio. Tanto le Sezioni Unite di questa Corte, quanto la giurisprudenza amministrativa hanno ritenuto che la prima parte dell'art. 21 octies, Ric. 2016 n. 16949 sez. SU ud. 13-02-2018 -4- my comma 2, della legge n. 241 del 1990 prevede che il provvedimento non sia annullabile quando ricorrano necessariamente i seguenti elementi: a) la violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti;
b) la natura vincolata del provvedimento;
c) l'essere "palese" che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. La seconda parte è relativa a un vizio procedimentale tipico (art. 7 legge n. 241 cit.: violazione dell'obbligo di avvio del procedimento) e prevede che il provvedimento, non più necessariamente vincolato, non sia annullabile "qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato". Sicché l'annullabilità di un provvedimento amministrativo per la violazione denunciata dal Consorzio, ossia dell'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento, prescritto dall'art. 7 della medesima legge, è esclusa: a) quanto ai provvedimenti di natura vincolata, al pari che per la violazione delle altre norme del procedimento, nel caso di evidenza della inidoneità dell'intervento dei soggetti ai quali è riconosciuto un interesse ad interferire sul loro contenuto;
b) quanto ai provvedimenti di natura non vincolata, subordinatamente alla prova da parte dell'Amministrazione che il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso anche in caso di intervento di detti interessati (Cass. Sez. Un. n. 5445 del 2012 e n. 14878 del 2009;
Cons. St. nn. 2253, 1119 e 1040 del 2011). Inoltre, e più specificamente, la giurisprudenza del Consiglio di Stato, da tempo ritiene che non sussista l'obbligo di avviso di avvio del procedimento quando l'ordinanza contingibile ed urgente non possa tollerare il previo contraddittorio con l'interessato a pena di svuotamento di quella effettività e particolare rapidità cui la legge l'istituto in questione e la conseguentepreordina Ric. 2016 n. 16949 sez. SU - ud. 13-02-2018 -5- my compromissione di