Cass. civ., sez. II, sentenza 06/06/2022, n. 18046

a seguente SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 5727/2017 R.G. proposto da COMUNE DI DONGO, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. M A V Q e M B, con domicilio eletto in Roma, Via Sistina 121. - RICORRENTE-

contro

LILLIA VIRGINIO, rappresentato e difeso dagli avv.ti A V e C V, con domicilio eletto in Roma, Via Corfinio 23, presso l'avv. G G.

- CONTRORICORRENTE -

e ASSICURATORI DEI LLOYD'S, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. M B, con domicilio eletto in Roma, Piazza Adriana n. 5. -CONTRORICORRENTE-RICORRENTE IN VIA INCIDENTALE- avverso la sentenza della Corte d'appello di Milano n. 3226/2016, depositata in data 18.9.2016. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 23.3.2022 dal Consigliere G F. Udite le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona della Sostituta Procuratore Generale P F, che ha chiesto di respingere il ricorso principale. Uditi gli avv.ti M B, A V e M L.

FATTI DI CAUSA

1. V L ha convenuto in giudizio dinanzi al tribunale di Milano il Comune di Dongo, esponendo di esser stato sottoposto a giudizio di responsabilità contabile in qualità di Sindaco dell'amministrazione convenuta, per presunte irregolarità nella nomina del Segretario comunale e nella corresponsione di indennità e di rimborsi;
di esser stato integralmente assolto da ogni accusa con sentenza n. 269/2009, con condanna del Comune al pagamento delle spese processuali, liquidate in C 1.823,00;
di aver corrisposto al proprio difensore il maggior importo di C 18.691,80, e di aver avanzato, senza esito, istanza di rimborso all'amministrazione comunale. Ha chiesto di condannare il Comune al pagamento dell'intero importo versato al difensore a titolo di compenso professionale, con gli accessori e le spese processuali. Il Comune ha resistito alla domanda, sostenendo di non essere obbligate al versamento di somme superiori a quelle liquidate dalla Corte dei conti a titolo di spese processuali e che l'integrale rimborso delle competenze del difensore spetta ai dipendenti comunali e non agli amministratori o al Sindaco. Ha chiesto di chiamare in causa la Assicuratori dei Lloyd's di Londra per essere manlevato. La società assicuratrice, costituitasi in giudizio, ha contestato l'azione di manleva, sostenendo che, ai sensi dell'art. 1891 c.c., il Comune, avendo stipulato l'assicurazione per conto e nell'interesse del Sindaco ai sensi dell'art. 1891 c.c., non poteva avvalersi della polizza, non essendo il soggetto assicurato.All'esito, il tribunale ha condannato il Comune di Dongo al pagamento di € 16210,25, respingendo l'azione di garanzia e regolando le spese. La sentenza è stata confermata in appello. Secondo la Corte territoriale di Milano, il diritto di rimborso delle spese legali trova fondamento normativo nell'art. 3 D.L. 543/1996 e, pertanto, l'incolpato, assolto nel giudizio contabile, ha diritto di ottenere l'integrale ristoro delle spese sostenute per la difesa, anche se eccedenti le somme liquidate dalla Corte dei conti. Ha evidenziato che il Comune si era limitato a contestare genericamente, nella comparsa di costituzione, la congruità delle somme richieste in pagamento, mentre solo nelle memorie ex art. 183, comma sesto, n. 3 c.p.c., e quindi tardivamente, aveva negato che il difensore avesse svolto tutte le prestazioni elencate nella parcella, che tuttavia dovevano considerarsi pacifiche e non bisognevoli di alcuna dimostrazione. Dopo aver precisato che il L, con le missive del 17.10.2007 e del 26.9.2008, aveva autorizzato il Comune ad esercitare i diritti derivanti dalla polizza, ha respinto l'azione di garanzia, ritenendo che la polizza riguardasse esclusivamente i "danni causati dal fatto illecito commesso con colpa grave accertata con sentenza passata in giudicato". La cassazione della sentenza è chiesta dal Comune di Dongo con ricorso in cinque motivi, illustrati con memoria. V L resiste con controricorso e con memoria ex art. 378 c.p.c.. L'Assicuratore dei Lloyd's di Londra ha depositato controricorso con ricorso incidentale condizionato affidato a due motivi, cui il Comune ha replicato con controricorso ex art. 371, comma quarto, c.p.c..

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il primo motivo di ricorso denuncia la violazione dell'art. 3, comma 2 bis, D.L. 543/1996, convertito con L. 639/1966, ai sensi dell'art. 360, comma primo, n. 3 c.p.c., sostenendo che la disposizione che consente di porre a carico dell'amministrazione di appartenenza le spese legali del giudizio contabile in caso di proscioglimento dell'incolpato, si riferisce solo ai soggetti legati con il Comune da un rapporto di impiego e non è estensibile agli amministratori o al Sindaco, assimilabili ai funzionari onorari. Il motivo è infondato. I giudizi contabili traggono impulso da un atto di promovimento dell'azione di responsabilità da parte della Procura della Corte dei conti. Quest'ultima - agendo a tutela di un interesse finanziario dell'ente che abbia riportato un danno per effetto dell'azione dolosa o gravemente colposa del funzionario - non può essere condannata in proprio al pagamento delle spese processuali in caso di proscioglimento dell'incolpato, essendo parte solo formale del processo. Allo scopo di evitare che le spese di difesa restino a carico dell'incolpato, l'art. 3, comma 2 bis, D.L. 543/1996 - con disposizione tuttora in vigore - ha perciò introdotto la possibilità di porre dette spese sull'amministrazione di appartenenza in caso di definitivo proscioglimento ai sensi di quanto previsto dal comma 1 dell'art. 1 L. 20/1994. La norma opera - testualmente - a beneficio di tutti i soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti. L'art. 18, comma primo, D.L. 67/1997, convertito con L. 135/1997, prevede invece che le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall'Avvocatura dello Stato. Con la norma interpretativa dell'art. 10 bis, comma decimo, D.L. 203/2005, convertito con L. 248/2005, il legislatore ha poi chiarito che l'introduzione della suddette disposizioni non preclude al giudice contabile di adottare analoga statuizione in caso di proscioglimento, "fermo restando il parere di congruità dell'Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di rimborso avanzate all'amministrazione di appartenenza".

1.2. Ciò posto, è principio consolidato nella giurisprudenza di questa Corte che la domanda di rimborso delle spese che eccedono quelle liquidate dalla Corte dei conti è devoluta al giudice ordinario: il rapporto sostanziale che s'instaura tra l'incolpato e l'amministrazione di appartenenza è distinto da quello che ha per oggetto le spese regolate nel giudizio di responsabilità contabile, poiché il primo corre tra soggetti diversi da quelli del giudizio contabile (da una parte, gli incolpati;
dall'altra la loro "amministrazione di appartenenza") e perché la decisione resa su di esso non investe il giudizio di responsabilità attribuito alla giurisdizione della Corte dei conti (cfr., testualmente, Cass. s.u. 17014/2003;
Cass. s.u. 5918/2011;
Cass. 6996/2010, nonché, da ultimo, Cass. s.u. 3887/2020 e Corte cost. 189/2020). Mentre nel giudizio contabile la pronuncia sulle spese ha carattere processuale e si fonda sul principio per cui è il giudice della causa a dover regolare le spese in base all'esito della lite (con la particolarità che dette spese sono poste a carico dell'amministrazione cui appartiene l'incolpato anche quando il danno riguardi un interesse facente a capo ad una diversa amministrazione), la norma riconosce un diritto di natura sostanziale rispetto al quale la sentenza di assoluzione opera come mero presupposto di fatto. L'importo è - in tal caso - liquidato con atto dalla stessa amministrazione, sentita l'Avvocatura dello Stato, che ne valuta la congruità. Avverso tale liquidazione è ammesso ricorso all'autorità giudiziaria ordinaria. In definitiva, contrariamente a quanto sostenuto da Cass.19195/2013, la domanda di rimborso non è riservata alla giurisdizione contabile e non si esaurisce con la liquidazione delle spese adottata dalla Corte dei conti, avendo la parte diritto all'intero esborso sostenuto, nei limiti di cui si dirà in prosieguo, con azione esperibile - per l'eccedenza - dinanzi al giudice ordinario (cfr. Consiglio di Stato 3779/2017). L'art. 3 cit. esprime un principio coerente con la più ampia scelta normativa indirizzata a limitare la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica e a «predisporre, nei confronti degli amministratori e dei dipendenti pubblici, un assetto normativo in cui il timore delle responsabilità non esponga all'eventualità di rallentamenti ed inerzie nello svolgimento dell'attività amministrativa, stabilendo quanto del rischio dell'attività debba restare a carico dell'apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo e non di disincentivo (cfr., testualmente, Corte cost. 189/2020, par. 5.4.1.).