Cass. civ., SS.UU., sentenza 05/10/2015, n. 19786

1978 6 15 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI Oggetto Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: cassazioneRicorso per contro decreto del Dott. M C - Primo Pres.te f.f. - Presidente della Repubblica su ricorso - Presidente Sezione straordinario Dott. RENATO RORDORF Ud. 21/07/2015 - - Consigliere - Dott. VITTORIO RAGONESI PU R.G.N. 9384/2014 Dott. M M C - Consigliere - - Rel. Consigliere - Rep. Dott. P C FIO Dott. C DI I - Consigliere - NOTIZIE Ca. 19786 Dott. S P - Consigliere - Dott. B V -Consigliere - Dott. A G - Consigliere - ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso 9384-2014 proposto da: R S, in proprio, quale libero professionista, ed in qualità di a.u. e garante della DITTA GARAVENTA S.R.L. (già ITALICA IMM.RE S.R.L.), elettivamente domiciliate in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentante e difese dall'avvocato A R, per delega in calce al ricorso;
AMMESSA AL G.P. IL 13/03/2014. 15

- ricorrenti -

Contro

MINISTERO DELL'INTERNO COMMISSARIO STRAORDINARIO DEL 1 GOVERNO PER IL COORDINAMENTO DELLE INIZIATIVE ANTIRACKET ED ANTIUSURA, in persona del Ministro pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- controricorrente -

nonchè

contro

PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA;

- intimato -

avverso il decreto della PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA depositato il 17/07/2013;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 21/07/2015 dal Consigliere Dott. PIETRO CURZIO;
udito l'Avvocato Gianna Maria DE SOCIO dell'Avvocatura Generale dello Stato;
udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. UMBERTO APICE, che ha concluso perl'inammissibilità del ricorso. Ragioni della decisione 1. L'arch. Sabina Rocca e la Garaventa srl presentarono istanze al Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed usura, volte ad ottenere la concessione di benefici ai sensi della legge 108 del 1996 ("Disposizioni in materia di usura”).

2. Il Commissario straordinario le respinse.

3. L'architetto e la società proposero ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

4. Il Consiglio di Stato, quarta sezione, con provvedimento del 6 marzo 2013, espresse il suo parere nel senso che il ricorso dovesse essere rigettato.

5. Esaminata la normativa di riferimento e udito il parere del Consiglio di Stato, il Presidente della Repubblica, con decreto del 17 luglio 2013, respinse il ricorso. Ric. 2014 n. 09384 sez. SU - ud. 21-07-2015 -2- 6. L'architetto Rocca, in proprio quale libero professionista e in qualità di a.u. e garante della Garaventa srl, chiede la cassazione del decreto del Presidente della Repubblica.

7. Il Ministero dell'Interno Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed usura, in persona del Ministro, ha depositato controricorso, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile.

8. Il Presidente della Repubblica non ha svolto attività difensiva. ***** 9. Il ricorso per cassazione consta di un unico motivo, con il quale si denunzia violazione degli artt. 362 c.p.c., 110 c.p.a. in relazione all'art. 111, u.c. Cost. Si afferma che la cassazione del decreto presidenziale è richiesta ai sensi delle norme prima richiamate, invocando la pronuncia Cass., sez. un., 28 gennaio 2011, n. 2065. Il ricorso si articola poi in relazione ai tre decreti emessi dal Commissario straordinario assumendo, per ciascuno di essi, che il Consiglio di Stato nel suo parere avrebbe travalicato il limite esterno della giurisdizione, facendo proprie affermazioni della Prefettura e del Commissario straordinario, nonché provvedimenti della magistratura penale che portarono all'archiviazione delle denunzie, il cui contenuto è sotto vari profili oggetto di contestazione da parte delle ricorrenti. 10. All'esito di tale esposizione, viene formulata la seguente testuale conclusione: "il travalicamento del parere del Consiglio di Stato va dunque risolto con quanto sancito dall'art. 362 c.p.c. perché l'impugnato decreto (del Presidente della Repubblica) dev'essere cassato e il fascicolo rimesso dinanzi a questa Ecc.ma Corte di cassazione a S.U. per le K decisioni di ordine e di giustizia al fine di scongiurare possibili e ben più gravi evoluzioni della vicenda malavitosa". 11. Al di là della contraddittorietà e indeterminatezza della richiesta conclusiva del ricorso, nonché dell'esposizione che la precede, esso è inammissibile per le ragioni che di seguito si esporranno. ***** 12. Il corretto inquadramento della materia impone di distinguere due problemi: quello della ammissibilità in astratto di un ricorso per cassazione contro il provvedimento con il Ric. 2014 n. 09384 sez. SU - ud. 21-07-2015 -3- quale il Presidente della Repubblica decide in caso di ricorso straordinario, e quello dei limiti di tale impugnazione. 13. Il punto di orientamento per la soluzione del primo problema è costituito dall'art. 111 Cost., il quale statuisce che “contro le sentenze e i provvedimenti sulla libertà personale, pronunciati dagli organi giurisdizionali ordinari o speciali, è sempre ammesso il ricorso in Cassazione per violazione di legge" (settimo comma), mentre all'ottavo comma, precisa: “contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso per cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione”. 14. Per stabilire se sia ammissibile il ricorso per cassazione contro il decreto del Presidente della Repubblica che decide sul ricorso straordinario al Capo dello Stato è necessario accertare se quel decreto sia un atto amministrativo o un atto giurisdizionale. 15. La questione, estremamente controversa, sino a pochi anni fa veniva risolta affermando che si tratta di un provvedimento amministrativo. 16. L'istituto del ricorso al Re, già presente nel Regno di Sardegna e ridisegnato dalle leggi Rattazzi del 1859, dopo l'unità venne conservato dalla legge 20 marzo 1865, n. 2248 all'interno della unificazione amministrativa del Regno d'Italia;
in tale contesto ordinamentale trovò anzi un ampio spazio di operatività, a causa dell'abolizione dei tribunali speciali investiti del contenzioso amministrativo disposta con l'allegato E. Ma il ricorso straordinario sopravvisse anche quando la legge 31 marzo 1889, n. 5992 ricostituì un sistema di giustizia amministrativa istituendo la IV sezione del Consiglio di Stato con competenze e funzioni giurisdizionali. 17. Il sistema fu riordinato dalla legge 7 marzo 1907, n. 62, che a sua volta conservò l'istituto del ricorso straordinario introducendo alcune importanti innovazioni: la previsione di un termine per proporre il ricorso, la necessità del contraddittorio con l'autorità che aveva emesso il provvedimento impugnato e con gli altri interessati, nonché la possibilità da parte di questi ultimi di proporre opposizione, "nel qual caso il giudizio avrà luogo in sede giurisdizionale” (art. 4, legge 62/1907), snodo cruciale poi riaffermato dall'art. 34 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, testo unico del Consiglio di Stato, che qualificò l'istituto come ricorso "in sede amministrativa". Ric. 2014 n. 09384 sez. SU - ud. 21-07-2015 -4- 18. La giurisprudenza del Consiglio di Stato si divise sulla natura del provvedimento conclusivo del procedimento, tra sentenze che ne affermavano la natura giurisdizionale (Cons. St., ad. gen., 1° aprile 1909, n. 243;
sez. I, 27 novembre 1947, n. 1140) ed altre che la negavano (Cons. St., sez. V, 4 marzo 1932). 19. Entrata in vigore la Costituzione repubblicana si dubitò della compatibilità dell'istituto con il sistema costituzionale ed in particolare con l'art. 113, primo comma, Cost., ma la questione fu risolta dalla giurisprudenza salvaguardando ancora una volta l'istituto (Cons. St., ad. gen., 26 agosto 1950, n. 291;
19 febbraio 1951, n. 94;
Corte cost., 31 dicembre 1986, n. 298, cui si rinvia anche per gli ulteriori riferimenti). 20. Il legislatore ordinario poi regolamentò analiticamente il ricorso straordinario, dedicandogli il terzo capo del d.p.r. 24 novembre 1971, n. 1199 sui ricorsi amministrativi, il cui art. 8, secondo comma, precisò che, quando l'atto sia stato impugnato con ricorso giurisdizionale, non è ammesso il ricorso straordinario da parte dello stesso interessato. Simmetricamente, la legge 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei Tribunali amministrativi regionali, all'art. 20, quarto comma, escluse che il ricorso giurisdizionale potesse essere proposto qualora fosse stato già presentato un ricorso straordinario. I due rimedi sono pertanto alternativi, scelta una via non può percorrersi l'altra. 21. Si ridiscusse, all'interno del quadro normativo post-costituzionale, della natura del provvedimento che decide sul ricorso straordinario, affrontando il problema a volte per stabilire se fosse ammissibile il ricorso per cassazione ai sensi dell'art. 111 Cost., altre volte per stabilire se il provvedimento fosse idoneo a costituire giudicato e se fosse conseguentemente possibile il giudizio di ottemperanza. 22. La giurisprudenza di Cassazione fu per decenni costantemente orientata nel senso che quel provvedimento ha natura di atto amministrativo (Cass., sez. un., 2 ottobre 1953, n. 3141;
28 settembre 1968, n. 2992) e quindi non è ricorribile in cassazione (Cass., sez. un., 29 marzo 1971, n. 903;
11 novembre 1988, n. 6075;
17 gennaio 2005, n. 734) e non è idoneo a costituire giudicato (Cass., sez. un., 18 dicembre 2001, n. 15978). 23. La soluzione venne condivisa dalla Corte costituzionale, che si è dovuta occupare del problema della ammissibilità o meno di questioni di legittimità costituzionale sollevate dal Ric. 2014 n. 09384 sez. SU - ud. 21-07-2015 -5- Consiglio di Stato in sede di parere sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, esprimendosi nel senso dell'inammissibilità per mancanza di natura giurisdizionale di quell'atto (Corte cost. 254/2004;
nonché ordd. 357 e