Cass. civ., SS.UU., sentenza 06/12/2021, n. 38737
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Il ricorso per cassazione avverso la sentenza del Consiglio di Stato, con cui si deduca il vizio di violazione del giudicato interno sulla giurisdizione, è ammissibile, dovendosi considerare proposto per motivi inerenti alla giurisdizione, in quanto, la violazione di una norma del procedimento – come la disciplina che regola la formazione del giudicato, anche implicito, su tale questione – non è violazione di una norma meramente processuale, interna ai limiti della giurisdizione, ma si sostanzia in una decisione sulla giurisdizione che può costituire oggetto del pieno sindacato della Corte di cassazione, investendo la portata delle norme processuali di riferimento, e la sussistenza o meno della formazione di un giudicato sulla giurisdizione, a prescindere dall'interpretazione che sul punto ne abbia dato la decisione del giudice amministrativo. (In applicazione di tale principio, la Corte ha cassato con rinvio la sentenza del Consiglio di Stato che aveva dichiarato il difetto di giurisdizione su una delle domande proposte, dopo che il TAR con sentenza non definitiva, non tempestivamente impugnata, aveva dichiarato la sussistenza della giurisdizione, interpretando la portata di tale giudicato come non estesa a tutte le domande proposte).
Sul provvedimento
Testo completo
Numero registro generale 26000/2020 Numero sezionale 538/2021 Numero di raccolta generale 38737/2021 Data pubblicazione 06/12/2021 R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI Oggetto Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: RIC.
CONTRO
GUIDO RAIMONDI - Primo Presidente f.f. - DECISIONI DI GIUDICI SPECIALI GIACOMO TRAVAGLINO - Presidente di Sezione - Ud. 23/11/2021 – LUIGI ALESSANDRO SCARANO - Consigliere - U.P.cam. ALBERTO GIUSTI - Consigliere - R.G.N. 26000/2020 GUIDO MERCOLINO - Consigliere - Rep. C M - Consigliere - E V - Rel. Consigliere - L N - Consigliere - ANGELINA MARIA PERRINO - Consigliere - ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso 26000-2020 proposto da: OLTRE GAMMA REAL ESTATE S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA ANTONIO BERTOLONI 35, presso lo studio dell'avvocato E Q, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati D M e L T;
Numero registro generale 26000/2020 Numero sezionale 538/2021 Numero di raccolta generale 38737/2021 Data pubblicazione 06/12/2021
- ricorrente -
DIVISIONE INVESTIMENTI S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA B. TORTOLINI 30, presso lo studio del dott. A P, rappresentata e difesa dagli avvocati GUGLIELMO SAPORITO e DANIELE DELAINI;
- controricorrente e ricorrente incidentale - nonchè
contro
PROVINCIA DI CREMONA, COMUNE DI CASALMAGGIORE;
- intimati -
avverso la sentenza n. 4813/2020 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 29/07/2020. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 23/11/2021 dal Consigliere E V;
lette le conclusioni scritte del pubblico ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale ALBERTO CARDINO, il quale chiede l'accoglimento del ricorso principale e la declaratoria di inammissibilità del ricorso incidentale.
FATTI DI CAUSA
1. – Nell'anno 2000 il Comune di Casalmaggiore stipulò una convenzione urbanistica per l'attuazione del piano di lottizzazione industriale e artigianale c.d. “Medesine 3” anche con la società Divisione Investimenti s.r.l., la quale cedette, con atti notarili dell'11 ottobre 2006 e del 15 febbraio 2008, alcuni terreni inseriti nel piano di lottizzazione alla MPS Leasing & Factoring S.p.A., che, a sua volta, li concesse in locazione finanziaria alla Oltre Gamma Real Estate s.r.l. (di seguito anche solo Oltre Gamma). 2. - Con atto di citazione, notificato nel maggio del 2013, la Oltre Gamma convenne in giudizio, dinanzi al Tribunale di Mantova, la Ric. 2020 n. 26000 sez. SU - ud. 23-11-2021 -2- Numero registro generale 26000/2020 Numero sezionale 538/2021 Numero di raccolta generale 38737/2021 Data pubblicazione 06/12/2021 Divisione Investimenti s.r.l. e ne chiese la condanna al risarcimento dei danni conseguenti alla mancata o tardiva realizzazione delle opere contemplate dalla convenzione urbanistica e, segnatamente, dell'innesto a rotatoria su una strada già statale e dei connessi interventi di asfaltatura e posa di segnaletica sulla strada di lottizzazione. 2.1. – Si costituì in giudizio la Divisione Investimenti s.r.l., la quale, evocando a giustificazione dell'inadempimento l'impossibilità sopravvenuta della prestazione, chiese, ed ottenne, la chiamata in causa, a titolo di manleva, del Comune di Casalmaggiore e della Provincia di Cremona, siccome ritenuti responsabili della tardiva o mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione. 2.2. – Le Amministrazioni chiamate in causa si costituirono in giudizio, sollevando eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario e chiedendo, comunque, il rigetto della domanda proposta nei propri confronti. 2.3. – Con sentenza n. 286 del marzo 2017, l'adito Tribunale di Mantova declinò la propria giurisdizione, ritenendo sussistente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. 3. – Riassunta la causa dalla Oltre Gamma dinanzi al T.a.r. per la Lombardia - Sezione staccata di Brescia, quest'ultimo Tribunale amministrativo, con sentenza non definitiva n. 544, resa pubblica il 5 giugno 2018, reputando “possibile per il momento solo una pronuncia sulla giurisdizione, in quanto gli aspetti di merito della controversia richiedono integrazioni istruttorie”, dichiarò la propria giurisdizione, disponendo procedersi con l'attività istruttoria per l'ulteriore “definizione del merito”. 3.1. – In particolare, sul rilievo della chiamata in causa delle pubbliche amministrazioni che “hanno sottoscritto la convenzione urbanistica o sono intervenute nell'esecuzione della stessa adottando provvedimenti amministrativi”, il T.a.r. – convenendo, in punto di Ric. 2020 n. 26000 sez. SU - ud. 23-11-2021 -3- Numero registro generale 26000/2020 Numero sezionale 538/2021 Numero di raccolta generale 38737/2021 Data pubblicazione 06/12/2021 giurisdizione, “con la tesi accolta dal Tribunale di Mantova” - affermò che: a) “la controversia non riguarda(va) più soltanto i rapporti di credito tra i proprietari e gli utilizzatori dei terreni coinvolti nella lottizzazione, ma si sposta(va) sul problema dell'esercizio dei poteri di natura pubblicistica”;
b) la convenzione urbanistica “non era più soltanto un fatto esterno alla controversia, presupposto remoto e pacifico delle pretese delle parti privati, ma il quadro regolatorio di cui occorre(va) valutare il significato per stabilire chi, tra i soggetti pubblici e privati, non si (fosse) comportato correttamente nel dare attuazione a un programma di edificazioni comprendente anche opere di interesse pubblico”;
c) “(p)ertanto i contratti che costituiscono o trasferiscono diritti sui terreni della lottizzazione valgono alla pari dei comportamenti dei soggetti pubblici e privati, ossia come elementi di fatto da confrontare con la disciplina codificata nella convenzione urbanistica”;
d) “la decisione sulle domande risarcitorie discende(va), ed (era) logicamente dipendente, dall'accertamento della corretta procedura di esecuzione della convenzione urbanistica”;
e) “(u)na volta impostato il rapporto processuale con questa gerarchia di questioni non (era) più possibile scindere le cause attraverso decisioni separate”. 3.2. – Con sentenza definitiva n. 501 del 20 maggio 2019, il T.a.r. per la Lombardia, Sezione staccata di Brescia – rammentando di aver, con la sentenza non definitiva n. 544 del 2018, “deciso la questione di giurisdizione” e, quindi, trattenuto “la controversia per la decisione di merito sia sulla principale sia sulla domanda di garanzia proposta con lo strumento del ricorso incidentale” - condannò la Divisione Investimenti s.r.l. al risarcimento dei danni patiti da Oltre Gamma, quantificati in complessivi euro 239.580, oltre interessi sino Ric. 2020 n. 26000 sez. SU - ud. 23-11-2021 -4- Numero registro generale 26000/2020 Numero sezionale 538/2021 Numero di raccolta generale 38737/2021 Data pubblicazione 06/12/2021 al soddisfo, e rigettò la domanda di manleva proposta dalla stessa Divisione Investimenti s.r.l. nei confronti del Comune di Casalmaggiore e della Provincia di Cremona. 4. – Con sentenza n. 4813, non notificata e resa pubblica il 29 luglio 2020, il Consiglio di Stato – chiamato a pronunciarsi in ordine al gravame interposto, con atto di citazione del 22 luglio 2019, dalla Divisioni Investimenti s.r.l. avverso le summenzionate sentenze, non definitiva n. 544/2018 e definitiva n. 501/2019, del T.a.r. per la Lombardia, Sezione staccata di Brescia – dichiarava, in parziale accoglimento dell'appello, “il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario in ordine alle pretese risarcitorie riconosciute dalla sentenza di primo grado”;
respingeva l'appello “per la parte relativa all'asserita responsabilità” delle Amministrazioni chiamate in causa;
riformava, quindi, la sentenza di primo grado, respingendo in parte il ricorso e, per il resto, dichiarandolo inammissibile per difetto di giurisdizione. A sostegno della decisione (e per quanto specificamente interessa in questa sede) il giudice di secondo grado osservava: a) era infondata l'eccezione di Oltre Gamma di inammissibilità dell'appello principale per violazione del preteso giudicato interno sulla questione di giurisdizione a seguito di mancata impugnazione della sentenza non definitiva n. 544/2018 del T.a.r., rispetto alla quale non era stata proposta riserva di appello ai sensi dell'art. 103 c.p.a., in quanto tale decisione aveva “riguardato principi generali sulla giurisdizione, ammettendo un generico sindacato del giudice amministrativo sull'operato dell'Amministrazione (in particolare, con riferimento all'iter di esecuzione dell'accesso stradale nel periodo fino al 28 gennaio 2014) e comunque disponendo un'istruttoria sulle circostanze dedotte in giudizio”;
b) soltanto “con la sentenza n. 501/2019, il T.a.r. ha valutato il successivo periodo (2014-2016), applicando gli stessi principi in Ric. 2020 n. 26000 sez. SU - ud. 23-11-2021 -5- Numero registro generale 26000/2020 Numero sezionale 538/2021 Numero di raccolta generale 38737/2021 Data pubblicazione 06/12/2021 relazione alla specificità del caso anche all'esito dell'istruttoria, con conseguente condanna al risarcimento del danno per violazione di una clausola del contratto di cessione delle aree”;
c) non si poteva, dunque, configurare “un giudicato sulla giurisdizione, avendo comunque solo la sentenza n. 501/2019 specificamente ricondotto alla giustizia amministrativa la causa petendi”, essendosi nella precedente sentenza n. 544/2018 solo «affermato, in linea generale, che “i contratti che costituiscono o trasferiscono diritti sui terreni della lottizzazione valgono alla pari dei comportamenti dei soggetti pubblici e privati, ossia come elementi di fatto da confrontare con la disciplina codificata nella convenzione urbanistica”, fermo restando l'accertamento della corretta procedura di esecuzione della convenzione urbanistica» e “tale accertamento, in concreto, vi è stato solo con la sentenza n. 501/2019”;
d) sussisteva il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo - in favore del giudice ordinario - in ordine alla condanna, in favore di Oltre Gamma, al