Corte Cost., sentenza 29/04/2021, n. 80

1.- Con l'ordinanza iscritta al n. 103 del registro ordinanze del 2020, la Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Puglia, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 39-ter, commi 2 e 3, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162 (Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini legislativi, di organizzazione delle pubbliche amministrazioni, nonché di innovazione tecnologica), convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 2020, n. 8, in riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, 119, sesto comma, e 136 della Costituzione.

L'art. 39-ter del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, così dispone: «1. Al fine di dare attuazione alla sentenza della Corte costituzionale n. 4 del 28 gennaio 2020, in sede di approvazione del rendiconto 2019 gli enti locali accantonano il fondo anticipazione di liquidità nel risultato di amministrazione al 31 dicembre 2019, per un importo pari all'ammontare complessivo delle anticipazioni di cui al decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, e successivi rifinanziamenti, incassate negli esercizi precedenti e non ancora rimborsate alla data del 31 dicembre 2019. 2. L'eventuale peggioramento del disavanzo di amministrazione al 31 dicembre 2019 rispetto all'esercizio precedente, per un importo non superiore all'incremento dell'accantonamento al fondo anticipazione di liquidità effettuato in sede di rendiconto 2019, è ripianato annualmente, a decorrere dall'anno 2020, per un importo pari all'ammontare dell'anticipazione rimborsata nel corso dell'esercizio.

3. Il fondo anticipazione di liquidità costituito ai sensi del comma 1 è annualmente utilizzato secondo le seguenti modalità: a) nel bilancio di previsione 2020-2022, nell'entrata dell'esercizio 2020 è iscritto, come utilizzo del risultato di amministrazione, un importo pari al fondo anticipazione di liquidità accantonato nel risultato di amministrazione 2019 e il medesimo importo è iscritto come fondo anticipazione di liquidità nel titolo 4 della missione 20 - programma 03 della spesa dell'esercizio 2020, riguardante il rimborso dei prestiti, al netto del rimborso dell'anticipazione effettuato nell'esercizio;
b) dall'esercizio 2021, fino al completo utilizzo del fondo anticipazione di liquidità, nell'entrata di ciascun esercizio del bilancio di previsione è applicato il fondo stanziato nella spesa dell'esercizio precedente e nella spesa è stanziato il medesimo fondo al netto del rimborso dell'anticipazione effettuato nell'esercizio.

4. La quota del risultato di amministrazione accantonata nel fondo anticipazione di liquidità è applicata al bilancio di previsione anche da parte degli enti in disavanzo di amministrazione».

1.1.- Il giudice a quo riferisce di essere stato chiamato a deliberare sulla congruenza del piano di riequilibrio finanziario pluriennale (PRFP) del Comune di Lecce, ai sensi dell'art. 243-quater del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali» (TUEL), e di aver sospeso il giudizio in attesa della decisione di questa Corte sulla legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonché norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125, come interpretato autenticamente dall'art. 1, comma 814, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), in considerazione della pregiudizialità di tale pronuncia.

Questa Corte, con sentenza n. 4 del 2020, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale delle predette norme «poiché consentono di utilizzare le anticipazioni di liquidità al di fuori dei ristretti limiti del pagamento delle passività pregresse nei termini sanciti dal d.l. n. 35 del 2013 e, in particolare, di "utilizzare la quota accantonata nel risultato di amministrazione a seguito dell'acquisizione delle erogazioni, ai fini dell'accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità nel risultato di amministrazione", risultando in contrasto con gli artt. 81, 97 e 119, sesto comma, Cost.».

A seguito della richiamata sentenza, durante l'iter parlamentare di conversione in legge del d.l. n. 162 del 2019 è stato inserito l'art. 39-ter, rubricato «Disciplina del fondo anticipazione di liquidità degli enti locali».

Risultando cessata la causa della sospensione, la sezione regionale di controllo per la Puglia della Corte dei conti è stata nuovamente convocata al fine di deliberare in ordine al piano di riequilibrio. In tale occasione, il Comune di Lecce ha evidenziato: a) di aver previsto, a seguito della sentenza n. 4 del 2020, l'accantonamento per il 2019 di complessivi euro 29.363.416,07, corrispondenti all'ammontare delle anticipazioni di cui al decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, incassate negli esercizi precedenti e non ancora rimborsate al 31 dicembre 2019, rideterminando pertanto il risultato di amministrazione presunto del 2019 rispetto al risultato del 2018;
b) di aver conseguentemente rideterminato l'obiettivo del piano al 31 dicembre 2019 (da euro 69.244.351,37 a euro 98.607.812,44), per effetto delle citate anticipazioni (euro 29.363.461,07), da contabilizzare separatamente tra le quote accantonate del risultato di amministrazione;
c) che ciò ha prodotto uno scostamento di euro 6.893.592,12, rispetto all'obiettivo così rideterminato, del risultato presunto di amministrazione del 2019 (pari a euro 105.501.404,56).

Nell'esporre gli impatti del rientro dai diversi deficit sul bilancio previsionale 2020-2022, l'ente locale ha osservato che, per effetto del comma 2 dell'art. 39-ter del d.l. n. 162 del 2019, il peggioramento del disavanzo di amministrazione del 2019 rispetto al 2018 causato dall'accantonamento al fondo anticipazione di liquidità (FAL) sarebbe stato ripianato annualmente, a decorrere dall'anno 2020, per un ammontare pari a quello dell'anticipazione rimborsata nel corso dell'esercizio. Inoltre, per effetto dei commi 3 e 4 dello stesso art. 39-ter, il Comune di Lecce avrebbe finanziato la quota capitale della rata annuale da rimborsare per l'anticipazione non più con entrate correnti, come avvenuto fino a ora, ma con l'utilizzo della quota accantonata del risultato di amministrazione.

L'incremento del predetto disavanzo (pari a circa euro 30.000.000,00) corrispondente al nuovo accantonamento a titolo di FAL nel risultato di amministrazione del 2019, secondo quanto disposto dall'art. 39-ter del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, verrebbe quindi ripianato in un arco temporale corrispondente a quello del piano di restituzione dell'anticipazione di liquidità (fino a un massimo di trenta anni).

1.2.- In punto di non manifesta infondatezza, secondo il rimettente, le norme censurate - nel disciplinare le modalità di ripianamento dell'eventuale peggioramento del disavanzo di amministrazione derivante dall'accantonamento del FAL (comma 2) e nel determinare le modalità di contabilizzazione e utilizzo del fondo stesso (comma 3) - contrasterebbero con gli artt. 81 e 97, primo comma, Cost. sotto il profilo della lesione dell'equilibrio del bilancio e della sana gestione finanziaria, e con gli interdipendenti principi di copertura pluriennale della spesa e di responsabilità nell'esercizio del mandato elettivo, il quale ultimo postula che ciascun amministratore risponda del proprio operato di fronte agli amministrati. Il comma 3, inoltre, violerebbe l'art. 119, sesto comma, Cost., per contrasto con il divieto di destinare le somme derivanti da prestiti a spese diverse da quelle di investimento.

1.3.- Espone il giudice a quo che, con il comma 2 dell'art. 39-ter, l'eventuale peggioramento del disavanzo al 31 dicembre 2019 rispetto all'esercizio precedente - per un importo non superiore all'incremento dell'accantonamento al FAL effettuato in sede di rendiconto 2019 - andrebbe incontro a un sistema di rientro, scisso e indipendente dagli esercizi nei quali il disavanzo si è formato, calibrato sulla restituzione delle rate annuali residue delle anticipazioni di liquidità, aventi un orizzonte massimo trentennale.

Tale meccanismo comporterebbe una rilevante deroga al normale regime di rientro dal disavanzo previsto dall'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione), e dall'art. 188 TUEL;
ciò in assenza di circostanze eccezionali, espresse o comunque rinvenibili nell'ordinamento finanziario degli enti locali, che possano giustificare tale divaricazione.

La norma in esame - prosegue il rimettente - abbandonando la disciplina ordinaria, ne vulnererebbe i principi ispiratori, consentendo il trasferimento dell'onere del debito (disavanzo) dalla generazione che ha goduto dei vantaggi della spesa corrente a quelle successive, ampliando indebitamente il deficit e prevedendo un'ulteriore dilazione del ripiano in tempi incompatibili con i principi di responsabilità del mandato elettivo e dell'equità intergenerazionale. Non corrispondendo a tale dilazione alcun intervento di investimento, la soluzione provocherebbe un impoverimento dell'ente, traslando sui futuri amministrati soltanto il disavanzo.

1.4.- Ad avviso del giudice a quo, il comma 3 dell'art. 39-ter del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, sarebbe, invece, costituzionalmente illegittimo, in quanto consentirebbe di finanziare la restituzione delle quote annuali dell'anticipazione di liquidità con la medesima quota accantonata come FAL nel risultato di amministrazione, generando un potenziale fattore di rischio e di alterazione degli equilibri di bilancio, in contrasto con gli artt. 81 e 97, primo comma, Cost., per violazione dei principi della sana gestione finanziaria e dell'equilibrio di bilancio, e consentendo che le somme ricevute a prestito a titolo di anticipazione di liquidità siano distratte per spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell'art. 119, sesto comma, Cost.

Tale meccanismo sarebbe in contrasto con la disciplina desumibile dal principio contabile di cui all'Allegato n. 4/2 (Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria), punto 3.20-bis (introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera a, del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 1° agosto 2019, recante «Aggiornamento degli allegati al decreto legislativo n. 118 del 2011»), al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), che richiede, per gli enti locali beneficiari dell'anticipazione di liquidità, l'acquisizione di nuove risorse per il pagamento della restituzione della rata annuale di cui al d.l. n. 35 del 2013, come convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 giugno 2013, n. 64.

Il giudice a quo evidenzia al riguardo che la Corte dei conti, sezione delle autonomie, con le deliberazioni 18 dicembre 2015, n. 33, e 19 dicembre 2017, n. 28 - entrambe rese nell'esercizio della funzione prevista dall'art. 6, comma 4, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, richiamate dal citato punto 3.20-bis - ha ritenuto che gli oneri relativi al rimborso della quota capitale dell'anticipazione non potranno trovare copertura nell'anticipazione di liquidità iscritta in entrata, ma dovranno essere finanziati con risorse da individuare ex novo, ovvero disponibili per effetto della riduzione strutturale della spesa, al fine di non incorrere nel divieto di indebitamento di cui all'art. 119, sesto comma, Cost. o nella violazione degli equilibri del bilancio garantiti dall'art. 81 Cost.

In proposito, la Corte dei conti, sezione delle autonomie, nella deliberazione n. 33 del 2015 afferma che sarebbe, infatti, «naturale […] che l'anticipazione di liquidità, per il suo carattere neutrale rispetto alla capacità di spesa dell'ente, sia finalizzata esclusivamente al pagamento dei debiti scaduti, non già anche al rimborso di se stessa».

La necessità di assicurare una copertura effettiva a tale peculiare forma di indebitamento dovrebbe, quindi, impedire che ogni anno il FAL possa essere impiegato per finanziare la stessa quota di rimborso della medesima anticipazione. Tale evenienza trasformerebbe, nella sostanza, l'anticipazione di liquidità in una forma di indebitamento, utilizzata per spese diverse da quelle di investimento, in contrasto con l'art. 119, sesto comma, Cost., ampliando illegittimamente la spesa corrente e alterando il risultato di amministrazione.

In tal modo, il comma 3 dell'art. 39-ter lederebbe anche il principio di solidarietà verso le generazioni future, facendo venir meno il carattere di eccezionalità delle anticipazioni di liquidità che, come da ultimo evidenziato nella sentenza n. 4 del 2020, sono «un rimedio contingente, non riproducibile serialmente nel tempo e inidoneo a risanare bilanci strutturalmente in perdita».

1.5.- Secondo il giudice a quo, inoltre, i commi 2 e 3 dell'art. 39-ter del d.l. n. 162 del 2019 violerebbero l'art. 136 Cost. per elusione del giudicato costituzionale.

Espone al riguardo il rimettente che le disposizioni censurate consentirebbero, analogamente alle norme dichiarate costituzionalmente illegittime con la sentenza n. 4 del 2020, l'impiego del FAL non per il pagamento dei debiti pregressi presenti in bilancio, ma per la restituzione delle rate di ammortamento delle medesime anticipazioni, alterando, in tal modo, il risultato di amministrazione e la situazione debitoria.

Le disposizioni censurate integrerebbero quindi un'elusione del giudicato costituzionale, poiché introdurrebbero un metodo di ripiano del disavanzo sostanzialmente equivalente a quello dichiarato costituzionalmente illegittimo, derogatorio della regola generale prevista dall'art. 188 TUEL, in violazione dei principi di equilibrio di bilancio e di copertura della spesa, nonché dei principi di responsabilità del mandato elettivo e di equità intergenerazionale.

Consentendo l'impiego del FAL, non per pagare debiti pregressi presenti in bilancio, ma per la restituzione delle rate di ammortamento delle medesime anticipazioni, le disposizioni censurate altererebbero il risultato di amministrazione e la situazione debitoria effettiva, analogamente alle norme dichiarate costituzionalmente illegittime con la sentenza n. 4 del 2020, con la quale è stata accertata la violazione degli artt. 81, 97, primo comma, e 119, sesto comma, Cost., perché, con riguardo alla fattispecie normativa all'epoca scrutinata, «[i] tre parametri […] operano in stretta interdipendenza, cosicché l'anomala utilizzazione delle anticipazioni di liquidità consentita dalle disposizioni impugnate finisce per ledere l'equilibrio del bilancio, il principio di sana gestione finanziaria e, contemporaneamente, viola la "regola aurea" contenuta nell'art. 119, sesto comma, Cost., secondo cui l'indebitamento degli enti territoriali deve essere riservato a spese di investimento […]. In definitiva, entrambe le disposizioni censurate consentono di utilizzare le anticipazioni di liquidità per modificare il risultato di amministrazione dell'ente locale che le applica, attraverso meccanismi tecnici che convergono nell'elusione dei precetti costituzionali precedentemente richiamati».

1.6.- Il rimettente sostiene che le questioni sarebbero rilevanti nel giudizio a quo. L'applicazione delle norme censurate altererebbe, infatti, il risultato di amministrazione, incidendo sulla funzionalità del piano di riequilibrio e sulla sua sostenibilità finanziaria su cui la sezione regionale di controllo della Corte dei conti è chiamata a pronunciarsi;
soltanto all'esito del giudizio costituzionale il rimettente potrebbe valutare la legittimità del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e deliberarne l'approvazione o il diniego.

Né, infine, sarebbe possibile un'interpretazione costituzionalmente conforme delle disposizioni censurate, non apparendo praticabile un'esegesi diversa da quella letterale, che non lascerebbe dubbi sull'effettiva volontà del legislatore.

2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, deducendo l'inammissibilità e, comunque, la non fondatezza delle questioni sollevate.

2.1.- L'Avvocatura generale ritiene che le censure formulate dal giudice a quo siano inammissibili per irrilevanza, in quanto le norme in esame si limiterebbero a disciplinare le modalità e i tempi di ripiano del maggior disavanzo di amministrazione (art. 39-ter, comma 2), nonché la contabilizzazione e l'utilizzo del fondo anticipazione di liquidità (art. 39-ter, comma 3), senza nulla disporre in merito alla provvista delle risorse da destinare al rimborso dell'anticipazione.

Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, il Comune di Lecce intenderebbe provvedere al rimborso dell'anticipazione di liquidità attingendo al fondo medesimo accantonato nel risultato di amministrazione. Tale operazione, tuttavia, dovrebbe ritenersi inammissibile in quanto incompatibile con la funzione dell'anticipazione stessa: l'ente locale dovrebbe, invece, provvedere a tale rimborso con risorse nuove, con eventuali risparmi di spesa (economie di bilancio) ovvero con la riscossione dei residui attivi.

Pertanto, prosegue l'Avvocatura generale, né il comma 2, né il comma 3 dell'art. 39-ter del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, consentirebbero utilizzi impropri delle anticipazioni di liquidità ricevute e neppure permetterebbero il ripiano delle anticipazioni in modi diversi da quelli ritenuti legittimi dalla stessa Corte dei conti, in quanto il rimborso annuale della quota capitale dell'anticipazione dovrebbe essere effettuato esclusivamente con risorse nuove, risparmi di spesa o residui attivi.

L'impiego dell'anticipazione di liquidità prospettato dal Comune di Lecce non corrisponderebbe al dettato dell'art. 39-ter, comma 3, del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, ma costituirebbe una mera circostanza di fatto, direttamente censurabile da parte della stessa sezione regionale di controllo della Corte dei conti attraverso il diniego di approvazione del PRFP che si fonda su tale utilizzo.

L'Avvocatura dello Stato osserva inoltre che, con l'emanazione delle disposizioni censurate, il legislatore avrebbe colmato il vuoto normativo venutosi a creare dopo la sentenza di questa Corte n. 4 del 2020, tenendo conto dell'impatto sui bilanci degli enti locali della predetta pronuncia. Tali norme, lungi dal violare o eludere il giudicato costituzionale di cui alla sentenza n. 4 del 2020, ne costituirebbero proprio sviluppo e attuazione.

2.2.- Con ulteriore memoria depositata in prossimità dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri ha osservato che le norme introdotte con l'art. 39-ter del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, sono state adottate tenendo conto sia della necessità di dare esecuzione alla sentenza n. 4 del 2020, sia dell'esigenza di modulare l'impatto sui bilanci degli enti locali di tale pronuncia, inevitabilmente destinata a comportare, nella stragrande maggioranza dei casi, l'emersione di un (maggiore) disavanzo di amministrazione.

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza iscritta al n. 103 del registro ordinanze 2020, la Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Puglia, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 39-ter, commi 2 e 3, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162 (Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini legislativi, di organizzazione delle pubbliche amministrazioni, nonché di innovazione tecnologica), convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 2020, n. 8, in riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, 119, sesto comma, e 136 della Costituzione.

1.1- Il giudice a quo riferisce di essere stato chiamato a deliberare sulla congruenza del piano di riequilibrio finanziario pluriennale (PRFP) del Comune di Lecce, ai sensi dell'art. 243-quater del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali» (TUEL), e di aver sospeso la decisione in pendenza della pronuncia di questa Corte sulle questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonché norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125, e dell'art. 1, comma 814, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), in ragione della loro incidenza sulla definizione del piano di riequilibrio dell'ente locale e della conseguente pregiudizialità di tale pronuncia rispetto all'approvazione o al diniego del PRFP stesso.

Questa Corte, con sentenza n. 4 del 2020, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale delle predette norme, per violazione degli artt. 81, 97 e 119, sesto comma, Cost., «poiché consentono di utilizzare le anticipazioni di liquidità al di fuori dei ristretti limiti del pagamento delle passività pregresse nei termini sanciti dal d.l. n. 35 del 2013 e, in particolare, di "utilizzare la quota accantonata nel risultato di amministrazione a seguito dell'acquisizione delle erogazioni, ai fini dell'accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità nel risultato di amministrazione"».

A seguito di tale decisione, in sede di conversione del d.l. n. 162 del 2019, è stato inserito, dalla legge n. 8 del 2020, l'art. 39-ter (Disciplina del fondo anticipazione di liquidità degli enti locali), il quale dispone: «1. Al fine di dare attuazione alla sentenza della Corte costituzionale n. 4 del 28 gennaio 2020, in sede di approvazione del rendiconto 2019 gli enti locali accantonano il fondo anticipazione di liquidità nel risultato di amministrazione al 31 dicembre 2019, per un importo pari all'ammontare complessivo delle anticipazioni di cui al decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, e successivi rifinanziamenti, incassate negli esercizi precedenti e non ancora rimborsate alla data del 31 dicembre 2019. 2. L'eventuale peggioramento del disavanzo di amministrazione al 31 dicembre 2019 rispetto all'esercizio precedente, per un importo non superiore all'incremento dell'accantonamento al fondo anticipazione di liquidità effettuato in sede di rendiconto 2019, è ripianato annualmente, a decorrere dall'anno 2020, per un importo pari all'ammontare dell'anticipazione rimborsata nel corso dell'esercizio.