Corte Cost., sentenza 23/04/1998, n. 132

 LA CORTE COSTITUZIONALE
 composta dai signori:
 Presidente: dott. R G;
 Giudici: prof. G V, prof. F G, prof.
 C M, prof. F S, avv. M V,
 dott. C R, dott. R C, prof. G
 Z, prof. V O, prof. C M, avv.
 F C, prof. G N M, prof. P A
 CAPOTOSTI, prof. A M;
 ha pronunciato la seguente
 Sentenza
 nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 20 del d.P.R.
 26 ottobre 1972, n. 638 (Disposizione per l'attribuzione di somme
 agli enti indicati nell'art. 14 della legge 9 ottobre 1971, n. 825,
 in sostituzione di tributi, contributi e compartecipazioni e norme
 per la delegabilita' delle entrate), promosso con ordinanze emesse il
 3 luglio 1996 dal tribunale di Torino nel procedimento civile
 vertente tra la ====== ======= s.p.a. e il comune di Moncalieri,
 iscritta al n. 1245 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella
 Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale,
 dell'anno 1996 ed il 15 ottobre 1996 dalla Corte d'appello di Milano
 nel procedimento civile vertente tra la Montubo s.r.l. e il comune di
 Casalpusterlengo iscritta al n. 72 del registro ordinanze 1997 e
 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima
 serie speciale, dell'anno 1997;
 Visti gli atti di costituzione della ===== ======= s.p.a., della
 ======= s.r.l. e del comune di Casalpusterlengo;
 Udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 1997 il giudice
 relatore Riccardo Chieppa;
 Uditi gli avvocati ======= ====== e ======== ======= per la ====
 ======== s.p.a. ed ====== ====== per la ======= s.r.l.
 Ritenuto in fatto
 1. - Con ordinanza emessa il 3 luglio 1996, nel corso del giudizio,
 promosso con atto di citazione notificato il 12 gennaio 1989, dalla
 ===== ======== s.p.a, azienda manifatturiera, avverso le cartelle
 esattoriali relative agli avvisi d'accertamento per la tassa raccolta
 rifiuti relativa agli anni 1986 e 1987 emessi dal comune di
 Moncalieri, il Tribunale di Torino, sezione III, ha sollevato, in
 riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, questione di
 legittimita' costituzionale dell'art. 20 del d.P.R. 26 ottobre 1972,
 n. 638 (Disposizione per l'attribuzione di somme agli enti indicati
 nell'art. 14 della legge 9 ottobre 1971, n. 825, in sostituzione di
 tributi, contributi e compartecipazioni e norme per la delegabilita'
 delle entrate).
 Il giudice rimettente, dato atto di aver respinto con sentenza non
 definitiva l'eccezione di difetto di giurisdizione avanzata dal
 comune di Moncalieri e di ritenere per quanto riguarda i termini
 della proposizione del ricorso giurisdizionale non applicabile l'art.
 285 del TUFL (r.d. n. 1175 del 1931), ha precisato, con riferimento
 all'avviso di accertamento relativo alla tassa di smaltimento rifiuti
 per l'anno 1986, che l'eccezione di tardivita' del ricorso, esperito
 ai sensi dell'art. 20 del decreto del Presidente della Repubblica
 citato innanzi alla competente autorita' amministrativa, appare
 fondata, con conseguente preclusione della tutela giurisdizionale.
 Peraltro l'art. 20 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 638 subordinando,
 secondo il giudice a quo l'esperibilita' dell'azione giudiziaria
 all'esaurimento dei rimedi in via amministrativa e, conseguentemente,
 "precludendo l'erogazione della tutela giurisdizionale nel caso in
 cui gli stessi non siano stati presentati ovvero siano stati
 presentati tardivamente" si risolverebbe nella duplice e concorrente
 violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione.
 Sotto il primo profilo - richiamando le sentenze della Corte n.
 530 del 1989, n. 15 del 1991, n. 154 del 1992, n. 406 del 1993, n.
 360 del 1994 e, da ultimo, n. 56 del 1995, aventi ad oggetto la
 "giurisdizione condizionata" al previo esperimento di rimedi di
 carattere amministrativo, costantemente concordi nella declaratoria
 di illegittimita' costituzionale di tali previsioni - il giudice a
 quo ritiene che verrebbero "ad essere disciplinate in maniera
 differente, per effetto dei precedenti interventi della stessa Corte,
 fattispecie analoghe", quale quella oggetto dell'incidente di
 costituzionalita' rispetto a quelle gia' censurate dalla Corte (art.
 33, ultimo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 642
 del 1972;
art. 39 del decreto del Presidente della Repubblica n. 640
 del 1972 e art. 12 del decreto del Presidente della Repubblica n. 641
 del 1972).
 Con riguardo all'art. 24 della Costituzione l'ordinanza si richiama
 all'indirizzo della Corte di dichiarare l'illegittimita' delle
 previsioni di giurisdizione condizionata quando comportino una
 compressione penetrante del diritto di azione.
 2. - Si e' costituita in giudizio la societa' ====== ====== s.p.a.
 concludendo per la fondatezza della questione di legittimita',
 sollevata dal tribunale di Torino, riservandosi di effettuare
 ulteriori deduzioni e produzioni nel corso del giudizio incidentale.
 3. - In prossimita' dell'udienza la societa' ===== ======== s.p.a.
 ha depositato una memoria nella quale richiama la giurisprudenza
 della Corte sulle "forme di giurisdizione condizionata".
 In particolare si sottolinea che l'assoggettamento dell'azione
 giudiziaria all'onere del previo esperimento di rimedi amministrativi
 e' da ritenersi costituzionalmente illegittimo, salvo che vi sia un
 interesse che giustifichi la relazione di presupposizione fra tutela
 in via amministrativa e tutela giurisdizionale (sentenza n. 233 del
 1996).
 La titolarita' del diritto soggettivo della ricorrente nel giudizio
 di merito, che si connota, rispetto all'interesse legittimo, per
 l'immediata e diretta tutelabilita' dell'interesse da esso
 presidiato, non consente alcuna subordinazione degli strumenti di
 tutela ad oneri o previ ricorsi amministrativi funzionali
 all'individuazione dell'interesse pubblico.
 Ne' esigenze di economia processuale, che giustificano il previo
 scrutinio da parte di organi amministrativi di pretese nei confronti
 dell'amministrazione aventi funzione deflattiva delle controversie
 giudiziarie, possono rendere ragione di decadenze particolarmente
 brevi ed onerose a carico delle posizioni soggettive dei privati.
 Inoltre l'abrogazione espressa della norma censurata deduce a
 favore di "quella particolare forma di illegittimita' costituzionale
 sopravvenuta che si verifica quando una norma perde il contatto con
 il sistema che la sorreggeva e la giustificava".
 4. - Con ordinanza emessa il 15 ottobre 1996 - nel giudizio di
 impugnazione della sentenza del tribunale di Lodi che, nel
 procedimento civile per la ripetizione delle somme versate dalla
 "======= s.r.l." al comune di Casalpusterlengo per il pagamento dei
 tributi relativi al "trasporto rifiuti urbani" per gli anni
 1986-1990, aveva definito il processo con la declaratoria di
 improponibilita' della domanda per mancato esperimento preventivo dei
 ricorsi amministrativi previsti all'art. 20 del d.P.R. 26 ottobre
 1972, n. 638 - la Corte d'appello di Milano ha sollevato, con
 riferimento agli artt. 24 e 113 della Costituzione, questione di
 legittimita' costituzionale di tale disposizione.
 Il Collegio rimettente sottolinea che l'appello della sentenza e'
 stato affidato alla preliminare eccezione di incostituzionalita'
 dell'art. 20 del decreto del Presidente della Repubblica n. 638 del
 1972, sull'argomentazione - condivisa - che, qualora come nel caso
 oggetto di cognizione, la natura della controversia non implichi
 accertamenti tecnici che soli giustificano l'esperimento della fase
 amministrativa, la preclusione all'accesso della tutela
 giurisdizionale in via immediata e diretta si pone in contrasto con
 l'art. 24 della Costituzione.
 A tale proposito l'art. 20, ultimo comma, del decreto del
 Presidente della Repubblica n. 638 del 1972 subordina la proposizione
 dell'azione giudiziaria, anche avente ad oggetto la ripetizione di
 somme relative a tributi non dovuti, al previo esperimento dei
 ricorsi in via amministrativa, e prevede che essa possa essere
 promossa entro 90 giorni dalla notificazione della decisione del
 Ministro, oppure, in ogni caso, dopo 180 giorni dalla presentazione
 del ricorso al Ministro. "Il contenuto esattamente simmetrico" della
 norma a quello di altre disposizioni, inserite in una serie di
 decreti coevi (decreti del 26 ottobre 1972), di cui
 esemplificativamente: art. 39 del decreto del Presidente della
 Repubblica n. 640 del 1972 (imposta sugli spettacoli), art. 12 del
 decreto del Presidente della Repubblica n. 641 del 1972 (tassa di
 concessione governativa), art. 13 del decreto del Presidente della
 Repubblica n. 642 del 1972 (imposta di bollo), oggetto di altrettante
 pronunce di declaratoria di incostituzionalita' con riferimento agli
 artt. 24 e 113 della Costituzione, costituisce il principale
 argomento su cui si fonda la divisata questione di costituzionalita'.
 L'orientamento espresso dalla Corte, nelle gia' richiamate
 sentenze, sarebbe enucleabile, secondo il giudice a quo, dalla
 portata precettiva degli artt. 24 e 113 della Costituzione in guisa
 tale che qualsiasi limitazione che renda impossibile o difficile
 l'accesso all'azione giudiziaria deve essere espunta
 dall'ordinamento, si' da consentire l'esperibilita' della tutela
 giurisdizionale anche in difetto del preventivo ricorso
 amministrativo (sentenze n. 360 del 1994 e n. 56 del 1995).
 5. - Si e' costituito nel giudizio la societa' "======= s.r.l.",
 premettendo di aver da sempre provveduto direttamente allo
 smaltimento dei rifiuti speciali prodotti dall'opificio industriale,
 e che il versamento dei tributi non dovuti era stato effettuato
 esclusivamente al fine di evitare l'esecuzione coattiva.
 In ordine alla dedotta questione la societa' ripercorre la
 falsariga delle argomentazioni prospettate dal giudice rimettente,
 concludendo per la fondatezza della questione di legittimita'.
 6. - Si e' costituito, altresi', nel giudizio innanzi alla Corte il
 comune di Casalpusterlengo ponendo in linea pregiudiziale l'accento
 sulla natura della controversia dedotta all'esame del giudice a quo
 involgente il necessario esperimento dell'accertamento
 tecnico-amministrativo al fine di stabilire la qualita' dei rifiuti
 da trasportare e smaltire, nonche' delle conseguenti e connesse
 attivita' ed incombenti gravanti rispettivamente su colui che produce
 i rifiuti e sull'amministrazione. Ne', secondo la prospettazione del
 comune, i termini per il successivo esperimento dell'azione
 giudiziaria di cui all'art. 20 del decreto del Presidente della
 Repubblica n. 638 del 1972 sono preclusivi alla tutela
 giurisdizionale, pur sempre garantita, tanto piu' che nel caso di
 specie, contrariamente a quanto sostenuto dal giudice rimettente, non
 vi e' alcuna omologia con la disciplina prevista da norme in materia
 di "giurisdizione condizionata" gia' censurate dalla Corte. Infatti,
 il fatto stesso che nessuna tariffa e' allegata al decreto del
 Presidente della Repubblica n. 638 del 1972 per quanto riguarda il
 trasporto e lo smaltimento dei rifiuti, e', ad avviso del comune,
 sintomatico della necessaria attivita' valutativa, frutto di
 discrezionalita' tecnica rimessa all'esclusiva competenza
 dell'amministrazione, che trascende la mera attivita' accertativa ed
 esecutiva, giustificando il previo esperimento del rimedio
 amministrativo.
 Pertanto l'ente locale costituito ha concluso per l'infondatezza
 della questione, che comunque deve ritenersi circoscritta alla sola
 legittimita' della previsione dei termini per l'esperimento della
 tutela giurisdizionale.
 Considerato in diritto
 1. - Le questioni di legittimita' costituzionale sottoposte
 all'esame della Corte hanno ad oggetto l'art. 20 del d.P.R. 26
 ottobre 1972, n. 638 (Disposizione per l'attribuzione di somme agli
 enti indicati nell'art. 14 della legge 9 ottobre 1971, n. 825, in
 sostituzione di tributi, contributi e compartecipazioni e norme per
 la delegabilita' delle entrate), nella parte in cui subordina
 l'accesso alla tutela giurisdizionale al preventivo esperimento dei
 rimedi di carattere amministrativo, prevedendo che l'azione
 giudiziaria possa essere promossa entro 90 giorni dalla notificazione
 della decisione del Ministro, oppure, in ogni caso, dopo 180 dalla
 presentazione del ricorso al Ministro.
 Viene denunciata la violazione dell'art. 3 della Costituzione,
 essendo disciplinate in maniera differente, per effetto di peculiari
 interventi della Corte, fattispecie analoghe;
inoltre si deduce la
 concorrente violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione, sotto
 l'identico profilo che la disposizione comporta una compressione, per
 effetto della previsione di decadenza, e una limitazione alla
 proponibilita' dell'azione giudiziaria ostacolandone o rendendo
 difficoltoso l'esercizio.
 Le due ordinanze prospettano questioni analoghe tali che i relativi
 giudizi possano essere riuniti e decisi con un'unica pronuncia.
 2. - Preliminarmente deve essere rilevato che l'art. 71 del d.lgs.
 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in
 attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
 30 dicembre 1991, n. 413) ha espressamente abrogato una serie di
 disposizioni, tra le quali la norma denunciata: l'art. 20 del decreto
 del Presidente della Repubblica n. 638 del 1972.
 Tuttavia l'effetto abrogativo decorre dalla data di insediamento
 delle Commissioni tributarie provinciali e regionali (1 aprile 1996
 in relazione all'art. 42 del decreto legislativo n. 545 del 1992), in
 logica connessione con l'attribuzione alla giurisdizione delle
 Commissioni tributarie delle controversie concernenti i tributi
 comunali e locali (art. 2, comma 1, lettera h), del decreto
 legislativo. n. 546 del 1992). Anzi e' prevista una ultrattivita'
 delle disposizioni abrogate con l'art. 71 perfino per i procedimenti
 contenziosi amministrativi pendenti avanti all'intendente di finanza
 o al Ministro, di modo che in assenza di diversa disposizione
 transitoria, l'abrogazione anzidetta non puo' influire sulle
 questioni proposte, in quanto il procedimento giurisdizionale avanti
 al giudice ordinario continua ad essere disciplinato, con riguardo ai
 termini e alle modalita', dalle norme sulla giurisdizione esistenti
 al momento della domanda e quindi da quelle anteriormente previste
 (art. 20 del decreto del Presidente della Repubblica n. 638 del
 1972).
 3. - E' infondata la dedotta violazione dell'art. 3 della
 Costituzione, assumendosi, ad esclusivo parametro del vizio
 denunciato, precedenti pronunce rese da questa Corte in materia di
 giurisdizione condizionata. Invero sul piano costituzionale il fatto
 che autonome disposizioni di analogo contenuto siano state gia'
 dichiarate costituzionalmente illegittime, non puo', di per se', far
 ritenere esistente la violazione del principio di uguaglianza da
 parte di altre norme di contenuto corrispondente vigenti in materia
 analoga.
 Cio' assume, invece, valore di precedente della Corte, quale
 immediato riscontro giurisprudenziale sulla sussistenza della
 violazione della medesima norma costituzionale, assunta a parametro
 nei precedenti giudizi.
 4. - Le altre questioni sono fondate sotto il profilo della
 violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione.
 Infatti la norma denunciata comporta che la tutela giurisdizionale
 del contribuente, nei cui confronti e' stato notificato avviso di
 accertamento per la tassa raccolta rifiuti o vi sia diniego di
 rimborso per gli stessi tributi, per i quali non era all'epoca
 ammesso ricorso alle commissioni tributarie, viene subordinata al
 previo esperimento del ricorso amministrativo.
 Questa Corte, investita dell'esame di costituzionalita' di altre
 norme coeve, sempre nel settore tributario, strutturate in maniera
 sostanzialmente analoga alla presente (art. 12 del d.P.R. 26 ottobre
 1972, n. 641, tassa sulle concessioni governative;
art. 39 del d.P.R.
 26 ottobre 1972, n. 640, imposta sugli spettacoli;
art. 33 del d.P.R.
 26 ottobre 1972, n. 642, imposta di bollo;
l'art. 4, comma 8, del
 d.-l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, nella legge
 24 aprile 1989, n. 144, ICIAP), ha sempre ritenuto che
 l'assoggettamento dell'azione giudiziaria all'onere del previo
 esperimento di rimedi amministrativi (in duplice grado all'intendente
 di finanza e al Ministro) con conseguente differimento della
 proponibilita' dell'azione a un certo termine decorrente dalla data
 di presentazione del ricorso, e' legittimo solo se giustificato da
 esigenze di ordine generale o da superiori finalita' di giustizia,
 non ritenute esistenti nei casi considerati (sentenze n. 233 del
 1996;
n. 56 del 1995;
n. 360 del 1994;
n. 406 del 1993, e da ultimo,
 n. 81 del 1998).
 Ne' nella fattispecie disciplinata dall'art. 20 del decreto del
 Presidente della Repubblica n. 638 (si noti coevo e omologo con le
 altre norme colpite da illegittimita' costituzionale) sussistono
 esigenze di accertamenti tecnico-amministrativi, posto che si tratta
 sempre di tributi - anche se locali -, la cui imposizione deve
 trovare base in una legge, che fissa il presupposto di imposta,
 nonche' l'ambito soggettivo ed oggettivo del tributo, riservando
 eventuali ed ulteriori specificazioni ad atti amministrativi generali
 ed a regolamenti, senza che residuino momenti di discrezionalita' nei
 confronti di singoli contribuenti.
 5. - La violazione del parametro costituzionale invocato (art. 24)
 risulta ulteriormente evidenziata quando, come nel caso della norma
 denunciata in questa sede, il ricorso amministrativo non ha effetto
 sospensivo della riscossione dell'imposta (sentenze n. 62 del 1998 e
 n. 81 del 1998), essendo la sospensione, su domanda di parte e
 subordinata alla sussistenza di gravi motivi (art. 20, quarto comma,
 del decreto del Presidente della Repubblica n. 638 del 1972), rimessa
 alle attribuzioni discrezionali dell'autorita' amministrativa
 investita della decisione sul ricorso.
 6. - Di conseguenza, si impone la dichiarazione dell'illegittimita'
 costituzionale della norma denunciata nella parte in cui non prevede
 l'esperibilita' dell'azione giudiziaria anche in mancanza del
 preventivo ricorso amministrativo.